L’ACQUISITION DE LA PROPRIETE FONCIERE EN DOMAINE URBAIN

La question de la propriété se pose partout, dans le monde entier. Si elle concerne au premier chef les voisins et la vie quotidienne urbaine, elle se prolonge dans le choix, toujours délicat, des législations nationales qu’adoptent les États pour assurer l’accès dans la tranquillité et la paix en leur sein. La Côte d’Ivoire est l’un des pays où les terres, avec les promesses de prospérité qu’elles recèlent, posent avec le plus d’acuité le problème foncier urbain. C'est justement pour pallier d’éventuelles crispations dans ce secteur que l'État de Côte d'Ivoire s'est doté de textes juridiques spéciaux en vue de mieux encadrer l'acquisition foncière en l'occurrence celle de la propriété du foncier urbain. Ainsi, le sujet soumis à notre analyse intitulé l'acquisition de la propriété du domaine urbain présente un intérêt sociojuridique pertinent car sa rédaction permettra d’en comprendre les mécanismes par l’examen des différents textes de lois en vigueur qui encadrent ce secteur. Dès lors, nous pouvons nous interroger de la manière suivante : À quelles conditions peut-on acquérir la propriété du foncier urbain ? Et quels sont les effets qui en découlent ? Pour tenter de répondre à ces interrogations nous verrons d'une part les conditions d'acquisition de la propriété foncière en milieu urbain (1) et d'autre part les effets qui en résultent (II)

I- LES CONDITIONS D’ACQUISITION DE LA PROPRIETE EN DOMAINE URBAIN

Acquérir la propriété répond à des conditions de fond (A) et de forme (B)

A- Les conditions de fond

Selon l’article 217 du code de l’urbanisme, toute personne physique ou morale peut accéder à la propriété. Autrement dit, pour acquérir la propriété foncière en milieu urbain il faut être une personne physique ou morale.

Cela induit 2 analyses. La première est que l’éventuel acquéreur doit avoir la personnalité juridique. La seconde analyse traite de la nature des éventuels acquéreurs. Il va s’en dire qu’à la notion de personnes physique il faut entendre les particuliers. Aussi, à celle de personne morale il faut entendre les personnes morales de droit public tel que l’état et les collectivités territoriales et les personnes morales de droit privé tel que les sociétés commerciales, les associations. Cette analyse est confortée par l’article de 218 du code de l’urbanisme.

Le législateur en circonscrivant l’acquisition de la propriété aux personnes susvisées, facilite ainsi l’accès à la manne foncière.

Toutefois, à ces conditions de fond s’ajoute des conditions de forme.

B- Les conditions de forme

Il ressort des dispositions du code de l’urbanisme, qu’outre la demande formulée à l’autorité compétente en l’occurrence le ministre de la Construction et de l’urbanisme, la propriété foncière est acquise par un acte d’acquisition appelé, selon les termes de l’article 220 du code précité et du décret, l’arrêté de concession définitive (ACD). Instauré par ordonnance n° 2013-481 du 2 juillet 2013 fixant les règles d'acquisition de la propriété des terrains urbains et corroboré par la loi de 2020, l’acquisition de la propriété par ACD est une technique nouvelle puisqu’avant ces textes, ladite acquisition résultait de différentes phases à savoir la concession (décret n° 71-74 du 16 février 1971), ensuite la lettre d’attribution des terrains urbains (décret n° 2013-224 du 22 mars 2013 ) et enfin la délivrance du certificat de propriété (L’art. 36 de l’annexe fiscale de la loi n° 2002-156 du 15 mars 2002).

Cela dit, l’Arrêté de Concession Définitive est délivré par le Ministre chargé de la Construction et de l’Urbanisme conformément à l’article 220 du code l’urbanisme. De même, suivant le raisonnement de l’article précité La délivrance de l'arrêté de concession définitive est subordonnée aux conditions ci-après : · le dépôt auprès des services du ministère en charge de la Construction et de l'Urbanisme d'une demande comportant un dossier technique par tout intéressé ; · le paiement préalable à la recette des Domaines du prix de vente du terrain, calculé suivant le tarif déterminé par la commission de fixation des prix de cession ou de location des terrains et immeubles domaniaux ; · le paiement d'une taxe d'établissement du titre foncier au taux en vigueur dans la loi de Finances, calculée sur la base de la valeur vénale du terrain et libératoire des droits proportionnels d'enregistrement, d'immatriculation et de publicité foncière.

D’un point de vue pragmatique, cela se matérialise comme ci-dessous.

L’individu désireux d’acquérir la propriété d’un bien dans le domaine foncier urbain doit dresser par devant notaire un dossier technique qui se compose de tout ce qui est extrait ou plan topographique au nom de l’intéressé ainsi que toutes les coordonnées relatives à la parcelle. Concomitamment, le terrain doit préalablement être approuvé par l’État faute de quoi le cadastre pourrait rejeter la demande d’acquisition.

Une fois dressé, l’intéressé procède lui-même ou par le biais du notaire à l’établissement de l’acte de dépôt d’ACD à la « tour A au Plateau (Abidjan) ». Les pièces administratives qui doivent composer cet acte sont :

- La photocopie de la pièce d’identité de l’identité (CNI, passeport…) ;

- L’original de l’ACD ou de la lettre d’attribution ou l’acte notarié ;

- Deux (2) copies de plans fixés par le géomètre assermenté du cadastre ;

- Une fiche de demande d’ACD remise par les services du ministère de la construction ;

- Un état foncier (élément important qui représente l’état des impôts payés). L’intéressé doit être à jour de ses obligations fiscales sur la parcelle faute de quoi la demande peut être rejetée ou suspendue le temps que celui-ci régularise sa situation fiscale ;

- Frais à la charge de l’intéressé 80000 FCFA pour les personnes physiques, 240000F pour les sociétés et, 90000F pour les associations ;

- Se rendre au service de vérification des dépôts au ministère de la construction pour vérifier l’authenticité de tous les éléments précités ;

- Une fois la vérification effectuée, ces documents sont intégrés dans le circuit et sont acheminés chez le ministre de la Construction qui va y apposer son sceau et signer l’ACD ;

Après cela l’intéressé sera déclaré propriétaire définitif de cette parcelle.

Il convient de rappeler en outre que l’exigence de l’acquisition de la propriété par ACD par devant notaire qui fait écho à l’article 219du code l’urbanisme est une initiative de l’article 8 de l’annexe fiscale de 1970. De même cette exigence doit être respectée à peine nullité.

En tout état de cause, le législateur admettant cette nouvelle technique à la différence de celle pratiquée avant 2013, a valablement délimité et balisé toute possession abusive de la propriété foncière.

Une fois accomplie, il résulte de toutes ces formalités des effets.

II- LES EFFETS DE L’ACQUISITION DE LA PROPRIETE

L’acquisition effective de la propriété en domaine urbain (A) se heurte à certaines limites (B).

A- L’acquisition effective de la propriété en domaine urbain

Une fois acquise la propriété en domaine urbain confère à son titulaire une sorte de souveraineté. Cette souveraineté se compose de trois (3) prérogatives liées en d’autres termes le droit d’user (usus), le droit de jouir (fructus), le droit de disposer (abusus). Les deux (2) premières prérogatives, séparées de la troisième, constituent l’usufruit. Les deux dernières sont expressément prévues par l’article 544 du code civil : « La propriété est le droit de jouir et de disposer d’une chose de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par la loi ou par les règlements »

Envisagé comme un des éléments dont le faisceau compose le droit de propriété, le pouvoir d’user de la chose (usus) se manifeste d’une double manière positive et négative. Positivement, ce droit permet à son titulaire de choisir en principe librement l’usage qu’il entend faire de la chose ; encore convient-il de tenir compte du correctif important qui résulte de la théorie de l’abus de droit et de l’existence de restrictions d’intérêt privé et public à l’exercice du droit de propriété. Négativement, le droit d’user de la chose qui peut apparaitre sous le prisme de l’inutilisation du bien. Force est pourtant de constater l’existence de restrictions significatives à la possibilité d’adopter une telle situation négative, du moins lorsque se manifeste des prérogatives d’ordre général liées à une situation de pénurie. Le droit de jouir de la chose peut se manifester matériellement comme le fait pour son propriétaire de percevoir lui-même les fruits de la chose. Il se peut aussi que sans procéder de la sorte directement, il jouisse de la chose en ayant recours à des actes juridiques d’administration voire de disposition. En outre composante essentielle du droit de propriété, le droit de disposer de la chose est garanti par la constitution : une loi ne pourrait être contraire à la libre disposition de son bien par tout propriétaire. D’une part, cette disposition peut être juridique, ses manifestations étant diverses : la disposition à cause de mort, l’abandon de propriété et la transmission entre vifs. D’autre part, elle peut être physique dans le sens où le titulaire peut faire tout acte matériel correspondant à son doit d’usage (exécution de travaux, abattage d’arbres, transformation de la substance…)

Ceci pour dire que l’acquisition du droit de propreté confère un panel de possibilités à son propriétaire dans l’utilisation de son bien. Aussi faut-il relever que la faculté de disposer de la chose distingue le droit de propriété de tous les autres droits réels : ces derniers, en effet, autorisent leurs titulaires à jouir de la chose d’autrui d’une manière plus ou moins complète, mais toujours « à charge d’en conserver la substance » ainsi que la loi le précise à l’article 578 du code civil au sujet de l’usufruit. Bien que différent, le droit de propriété connait de véritables limites aussi prévues par la législation ivoirienne.

B- Les limites au droit de propriété foncière

Il peut être porté atteinte au droit de propriété par l'établissement des servitudes et par l'expropriation pour cause d'utilité publique. En effet aux termes de l’article 227 de la loi 2020-624 constituant Code de l'urbanisme et du domaine foncier urbain, l'établissement des servitudes se rapportent à l'aménagement, l'expropriation ou à l'entretien des fosses hydrauliques ou électriques. Cette mesure est subordonnée à une déclaration préalable d'utilité publique prescrite per décret Conseil des ministres. Les servitudes consistent au droit de passer sur le terrain du propriétaire, d’y stationner ou d'y faire tous les travaux en vue de l'installation des dispositifs ou de toute autre opération nécessaire à l'aménagement, l'exportation, l'usage on l'entretien du domaine public. Cependant, elles ne comportent pas pour les agents de l'Administration ou pour les personnes déléguées dans ces pouvoirs d'entrer dans les locaux d'habitation ou d'occuper de façon permanente les propriétés attenantes aux habitations et choses par des murs ou clôtures équivalentes élevées d'au moins un mètre. Les servitudes peuvent être permanentes ou temporaires. Dans tous les cas, l’administration est tenue de remettre en état les propriétés ayant subi la servitude dans le délai maximum de trois (3) mois à compter de la fin des travaux.

Par ailleurs, l'expropriation pour cause d'utilité publique constitue une autre limite aux droits détenus par le propriétaire sur le terrain urbain. Conformément à l'article 238 de loi susvisée, c'est une procédure par laquelle la puissance publique contraint toute personne physique ou morale à la cession forcée de ses droits de propriété pour un terrain immobilier, moyennent une indemnisation juste et préalable. Elle suppose l'existence déclarée et constatée d’une cause d’utilité publique. Elle est prise par décret en Conseil de ministres après enquête, et public sans délai, Journal d'annonces légales.

L'expropriation est exécutée dans un délai de deux (2) ans. Toutefois, il peut être porté à trois (3) ans les opérations prévues au schéma directeur d’urbanismes et au plan d'urbanisme directeur. À compter de la notification du décret aux propriétaires concernés ainsi qu'aux occupants et usagers notoires, ceux-ci doivent transmettre à l’autorité administrative compétente les contrats de bail conclus avec leurs locataires ou, le cas échéant, le nom de tout détenteur cde droit réels sur les immeubles en cause et la preuve de l’existence de leurs droits sous peine de paiement d’éventuelles indemnités. Ainsi, les droits des créanciers régulièrement inscrits sur les immeubles expropriés sont reportés sur les indemnités, compte tenu du rang de préférence qui leur est reconnu par les textes en vigueur. L’indemnité convenue à l’exproprié lui doit être reversée au moment de la signature du protocole.

Aussi, faut-il ajouter qu’il peut être décidé l’expropriation pour cause de défaut de mise en valeur ou d’insuffisance de mise en valeur d’un terrain détenu en pleine propriété à quelque titre que ce soit. Que faut-il donc entendre par mise en valeur ?

Le terme « mise en valeur » le cas échant a été expressément connu à partir du discours du 15 janvier 1962 du Président de l’époque en l’occurrence Félix Houphouët Boigny en ces termes « la terre appartient à celui qui le met en valeur ».

Ainsi, la mise en valeur fut consacrée peu après par le décret défunt du 16 février 1971 relatif aux procédures domaniales. À cet effet, le pouvoir réglementaire d’alors pour justifier sa position émise dans le discours susvisé, admet aux termes de l’article 4.5 du décret précité le constat de mise en valeur comme une condition d’accès à la propriété des terrains urbains et ruraux sans toutefois la définir.

Visiblement, la mise en valeur s’applique aux terrains ruraux et aux terrains urbains. Pour ce qui est de notre angle de réflexion nous nous attarderons sur la mise en valeur en milieu urbain, la première sera explicitée en note bas de page[1].

Comme pour le domaine foncier rural, le législateur n’a pas défini la mise en valeur en milieu urbain. On pourrait la définir par raisonnement a contrario de l’article 3 de la loi n° 71-340 du 12 juillet 1971 réglementant la mise en valeur des terrains urbains détenus en pleine propriété. À cet effet, il y a mise en valeur lorsque les investissements immobiliers réalisés répondent aux normes de rentabilité et de viabilité définies par les pouvoirs publics et reprises dans le cahier des charges liant l’État au concessionnaire.

Cependant, il s’induit de tout ce qui précède qu’une sanction est prévisible en cas de défaut de mise en valeur, on parle comme nous l’avons dit plus haut d’expropriation pour défaut de mise en valeur. Cette limite légale au droit de propriété du fait de l’administration tire son fondement de l’article de la loi susvisée qui dispose en son article 3 que « le défaut de mise en valeur résulte soit de l’absence de tout investissement eu égard à l’emplacement du terrain et à sa valeur vénale, soit enfin de l’abandon des constructions réalisées depuis cinq ans au jour de la procédure d’expropriation».

Cette mesure est soumise à des conditions et une procédure prévue par le législateur. Autrement dit, l’administration après avoir constaté l’insuffisance ou défaut de mise en valeur dans un délai précis de 5 ans entreprend par une commission présidée par un magistrat et 5 cinq membres dont un expert la procédure d’expropriation saisie par le Ministre de l’économie et des finances après échec de l’arrangement amiable prévu entre l’administration et le propriétaire.

En outre, cette mesure est subordonnée à l’indemnisation du propriétaire. L’indemnisation proposée par la commission doit correspondre au remboursement du prix versé à l’accession de la propriété en cause. Suite aux propositions de la commission le ministre fixe l’indemnité.

En un mot, en milieu urbain, le propriétaire défaillant encourt, en cas d’insuffisance ou de défaut de mise en valeur de son terrain pendant une période de cinq ans, la perte de son terrain au profit de l’État ou d’une personne plus diligente. La décision de transfert du terrain à l’État est prise par arrêté du Ministre chargé de la construction et de l’urbanisme après constat de l’absence de mise en valeur.

En somme l’acquisition effective de la propriété sur le domaine foncier urbain n’est possible que si l’on se prête au jeu du respect scrupuleux des conditions pour y parvenir. En outre, l’Arrêté de Concession Définitive (ACD) est le seul et unique acte qui confère la propriété sur le domaine foncier urbain. Les règles d’acquisition de la propriété foncière des terrains urbains fixées par l’Ordonnance n° 2013-481 du 2 juillet 2013, ainsi la loi n°2020 -624 instituant Code de l’Urbanisme et du Domaine foncier urbain précisent aisément les étapes et les acteurs qui interviennent dans toute la chaîne de production. Cependant une fois acquise, le propriétaire diligent ou non peut en perdre totalement ou partiellement la propriété. Ceci pourrait amener à s’interroger sur les caractères dudit droit de propriété.

Par M. AGRE GAMALIEL

[1] La définition de la mise en valeur en milieu rural a connu des diverses appréhensions axées sur des critères. Avant l’adoption de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural, la mise en valeur n’avait guère été définie. Même si la défunte loi du 12 juillet 1971 relative à l’exploitation rationnelle des terrains ruraux détenus en pleine propriété prenait soin de disposer en son article 3 que « le défaut de mise en valeur résulte soit d’un défaut de mise en culture, soit d’un mauvais état de production, soit encore de l’abandon d’une exploitation industrielle installée sur ces terrains pendant une période de dix ans », il fallait recourir à un raisonnement a contrario pour cerner la notion de mise en valeur. Cette absence de définition législative formelle et directe de la mise en valeur à cet époque amené la Cour d’Appel d’Abidjan à définir autrement. Ainsi, avait pu juger, s’agissant de deux parcelles de terrain litigieuses que la parcelle simplement défrichée était mise en valeur au même titre que la parcelle portant diverses cultures (banane, taro, manioc, etc.). De facto, la décision de la Cour d’Appel d’Abidjan admettait implicitement que le simple défrichage pouvait être synonyme de mise en valeur. Afin de lever toute équivoque, le législateur de 1998, lequel à travers la loi du 23 décembre 1998 modifiée relative au domaine foncier rural a défini directement la notion de mise en valeur. Aux termes de cette loi (article 18), les propriétaires de terres ont l’obligation de les mettre en valeur en réalisant soit une opération de développement agricole, soit toute autre opération visant à préserver l’environnement. Mais à l’analyse de la définition législative de la mise en valeur des terres rurales, des incertitudes demeurent qui n’ont pas été levées par les textes réglementaires pris en application de la loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 modifiée relative au domaine foncier rural. Eu égard à ce fait, nous constatons que la sanction de l’obligation de mise en valeur (l’expropriation pour défaut de mise en valeur) en milieu rural a connu une évolution. Sous l’empire de la loi n° 71-338 du 12 juillet 1971, les terrains ruraux acquis en pleine propriété et qui n’étaient pas mis en valeur dans le délai de 10 ans, pouvaient faire retour au domaine de l’État par la procédure d’expropriation. Avec la loi portant réforme foncière du 23 décembre 1998 modifiée, le retrait des terres n’a pas été retenu comme sanction de la violation de l’obligation de mise en valeur. Le législateur a plutôt opté pour la contrainte sans toute autre précision.