SUJET : LE PRINCIPE DE LA LÉGALITÉ EST-IL D’APPLICATION ABSOLUE ?

Selon Jean Rivero, « l’administration est l’activité par laquelle les personnes publiques pourvoient en utilisant le cas échéant, les prérogatives de la puissance publique en vue de satisfaire les besoins d’intérêt public ». Au-delà des prérogatives dont elle dispose, l’administration a des obligations. Parmi celles-ci, nous avons le respect du principe de la légalité. Ce principe signifie que l’administration doit non seulement faire respecter le droit, mais elle a aussi l’obligation de se soumettre au droit. Connaître donc le degré de soumission de l’administration au droit se révèle être l’intérêt de ce sujet.

Dès lors, le principe de la légalité est-il d’application absolue ?

Le principe de la légalité n’est pas d’application absolue dans la mesure où il comporte des limites. D’où la nécessité pour nous de voir d’une part, les limites au principe de la légalité en temps normal (I), et les limites en temps exceptionnel (II)

I- Les limites en temps normal.

En période normale, le principe de la légalité se trouve confronter à des limites car l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire (A) et nous avons l’existence d’actes insusceptibles de recours (B).

A- Le pouvoir discrétionnaire

Le pouvoir discrétionnaire de l’administration est le pouvoir de prendre une décision avec une plus ou moins grande liberté, en disposant d’une latitude d’appréciation de l’opportunité. Ce pouvoir discrétionnaire s’oppose à la compétence liée qui, dès lors que les conditions de fait et de droit sont réunies, l’administration à l’obligation d'agir dans le sens voulu par le droit. Il y’a compétence liée chaque fois que le législateur et le pouvoir réglementaire n’ont reconnu aucune possibilité de choix à l’administration dans la prise de décisions. Exemple : l’obligation de l’exécution des décisions de justice, ou plus précisément de prêter le concours de la force publique en vue de ladite exécution (CE : 30 Novembre 1923, Couitéas). Sa conduite lui étant dictée à l'avance par les textes, l’administration ne peut apprécier le contenu de la décision à prendre. Il en va ainsi de la délivrance du permis de chasse : dès lors que les conditions de (fond et forme) énumérées par la loi sont remplies par le postulant, l’autorité administrative doit délivrer le permis sollicité (CE :13 Novembre 1946, Letendart).

À contrario, il y'a la compétence discrétionnaire. À cet effet, l’administration est non seulement libre d'agir, mais également libre de déterminer le contenu de la décision. C'est l’exemple du pouvoir de sanction de l’administration en matière disciplinaire. Ce pouvoir discrétionnaire contrairement au pouvoir résultant de la compétence liée, est difficilement contrôlé par le juge car son contrôle s’arrête à la légalité et ne va pas au-delà. Le juge opère donc un contrôle minimum qui consiste à vérifier seulement les règles de compétence, les règles de forme et de procédure, le but de l’acte ainsi que la matérialisation des faits.

Eu égard à ce qui précède, il convient de dire que l’administration a un pouvoir discrétionnaire lui permettant d'agir librement. Ce pouvoir discrétionnaire constitue donc une limite au principe de la légalité. Cette limite n’est pas unique dans la mesure où il existe aussi des actes insusceptibles de recours.

B- Les actes insusceptibles de recours

Les actes ne faisant pas objet de recours sont les actes de gouvernement, les mesures d’ordres intérieurs, les actes préparatoires, les actes déclaratifs, les actes confirmatifs, et les circulaires interprétatifs.

1- Les actes de gouvernement

D’abord on appelle actes de gouvernement, des actes accomplis par des autorités administratives ou gouvernementales et qui sont susceptibles d’aucun recours devant les tribunaux administratifs. Si un tel acte viole la loi ou cause un dommage à un administré, celui-ci ne peut intenter ni le recours pour excès de pouvoir en vue de l’annulation de l’acte, ni le recours de pleine juridiction en vue d’obtenir réparation du dommage subi. Le domaine des actes de gouvernement au départ large tend à se restreindre. On peut les classer en deux types d’acte :

*Les actes internes : - Les actes relatifs aux relations avec le parlement : On peut mentionner quelques exemples tirés de la jurisprudence : +Les actes de collaboration à l’élaboration des lois, initiative des lois (CE 17 février 1888, Prévost Rec.149) décret de promulgation des lois (CE 7 novembre 1933, Desreumaux, S. 1934, 3.9). +Les actes relatifs au déroulement des élections parlementaires (Actes de convocation du corps électoral pour des élections législatives CE 8 juin 1951. Herschowitz S. 1951, 3.74). En France, le conseil d’Etat a admis la recevabilité des décrets non règlementaires relatifs aux élections parlementaires (CE 11 juin, 1981 F. Delmas, ADJA 1981, 357). +En France, des décisions du président de la République : il en va ainsi de la décision de recourir au referendum (CE 19 octobre 1962, Brocas RDP 1962, 1081) et de la décision de mettre en œuvre l’article 16 de la constitution (CE 2 mars 1962, Rubin de Servens, RDP 1962, 288). Ou la décision de mettre en œuvre l’article 73 de la constitution ivoirienne. Cet article confère au Président de la République, le pouvoir d’intervenir dans le domaine de la loi en cas de menace grave sur les institutions. Il existe donc une dictature temporaire. *Actes externes : -Les actes relatifs aux relations internationales : Ces actes touchant aux rapports du gouvernement avec les gouvernements étrangers et un sujet de droit international en général, le juge s’interdit tout contrôle sur de tels actes. Il en va ainsi : +Des actes relatifs à la conclusion des traités internationaux : signature, adhésion, ratification, dénonciation (CE 5 août 1921, Goffart, Rec., 833, CE 27 juin 1958, Georger, Rec., 403). +Des actes accomplis dans le cadre des relations diplomatiques, exercice de la protection diplomatique ou saisine d’une juridiction internationale. Pour retenir le cas de la ratification, l’arrêt Georger et Teivassigamany, en date du 27 juin 1958, en donne une illustration. S’appuyant sur les dispositions pertinentes de la constitution, qui subordonnent à la consultation des populations intéressées, le « vote d’une loi autorisant la ratification d’un traité portant cession du territoire », le Conseil d’Etat décide que ladite consultation « n’est pas détachable de la procédure de ratification ». Il en conclu « qu’il suit de là, qu’il appartient qu’au parlement d’apprécier lors du vote de ladite loi, la régularité de cette consultation ». Et, le conseil de préciser que, statuant au contentieux, il « n’est pas compétent pour se prononcer sur la légalité de l’arrêté… “Convoquant en congrès les membres des assemblées de ces territoires “… ». Toutefois, le juge exerce son contrôle, lorsque l’acte pose des problèmes de droit interne, qui ne mettent pas en cause les relations avec l’étranger. Il recourt alors à la notion d’acte détachable des rapports internationaux.

2- Les mesures d’ordre intérieur

Ensuite, les mesures d’ordre intérieurs sont des mesures prises par l’administration dans le cadre de l’organisation interne du service. Ces mesures sont considérées comme ne faisant pas grief. Elles concernent les mesures d’affectations, les mesures de rétentions, la fixation des emplois du temps. Ces mesures ne peuvent faire objet de recours. Mais, si elles touchent au statut de l'agent ou porte atteinte à sa liberté, ces mesures deviennent exécutoires et donc susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

3- Les autres actes

Enfin, nous avons les actes préparatoires qui accompagnent les décisions exemple : les renseignements, les consultations et la publicité.

Les actes déclaratifs sont constitués par la notification (lorsqu’il s’agit des décisions individuelles) et la publication (en ce qui concerne les actes réglementaires). Ceux-ci n’ajoutent rien à l’acte. Ils déclarent juste leur existence. Sans oublier les actes confirmatifs et les circulaires interprétatives.

Au vu de ce qui précède, retenons que les actes insusceptibles de recours constituent une limite au principe de légalité. Ces assouplissements au principe de la légalité se perçoivent aussi en temps exceptionnel.

II- Les limites en temps exceptionnel.

Les circonstances exceptionnelles qui sont l’un des justificatifs employés lorsque les règles de droit habituelles paraissent inadaptées à une situation donnée et qu’il semble nécessaire d’y déroger. Ces circonstances ont pour effet de soustraire l’administration du respect de la légalité en lui substituant une légalité « d’exception ». Elles sont organisées par les textes(A) et par la jurisprudence(B)

A- Les circonstances exceptionnelles organisées par les textes.

Les textes organisant des circonstances exceptionnelles sont tantôt constitutionnels, l’état de crise de l’article 73 de la constitution, tantôt législatif, et concernent l’état de siège, l’état d’urgence et d’autres mesures de police. · Etat de crise

Article 73 de la constitution de 2016 : Lorsque les Institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exceptionnelles exigées par ces circonstances après consultation obligatoire du Président de l’Assemblée Nationale, du Président du Sénat et du Président du Conseil Constitutionnel.

L’article 73 de la constitution autorise le Président de la République à exercer une dictature temporaire en cumulant tous les pouvoirs en cas de menace grave sur les institutions. Cette dictature temporaire se substitue ainsi à la légalité normale, dominée par le principe de la séparation des pouvoirs sanctionnée par la constitution.

· Etat de siège

Il a été organisé par les lois du 9 août 1849 et 3 avril 1878, rendues applicables en côte d’ivoire par le décret du 30 décembre 1916 et modifiées par la constitution. Ces textes prescrivent les conditions d’application et les effets attendus. Article 105 de la constitution de 2016 : L’état de siège est décrété en Conseil des Ministres. L’Assemblée Nationale se réunit alors de plein droit si elle n’est en session. La prorogation de l’état de siège au-delà de quinze jours ne peut être autorisée que par le Parlement ; *Les conditions d’application : on en distingue deux : l’une de fond et l’autre de forme. -Au fond, l’état de siège n’est déclaré qu’en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure et extérieure de l’État. Il en va ainsi de la guerre ou d’une insurrection armée.

-En la forme, il est décrété en conseil des ministres. Mais une loi doit autoriser son maintien au-delà de 15 jours. L’Assemblée Nationale, qui « se réunit de plein droit, si elle n’est pas en session », se prononce dans ce cas, à la majorité simple des députés. L’état de siège a pour effet de transférer le pouvoir de police aux autorités militaires et d’élargir considérablement les pouvoirs de police par exemple, extension des pouvoirs des juridictions militaires, perquisition de jour et de nuit.

*Les effets sont essentiellement de deux ordres : compétences des autorités militaires avec des pouvoirs étendus. Il y’a : -Le transfert à l’autorité militaire des pouvoirs de police exercés en période normale par l’autorité civile. -L’élargissement considérable des pouvoirs de police.

· Etat d’urgence

Il est institué par la loi n°59-231 du 7 novembre 1959 (JO 1959, 1072). Ce texte prévoit également ses conditions d’application et ses effets. *Les conditions d’application : on en distingue également deux dont l’une de fond et l’autre de forme : -Au fond, il est déclaré « soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ,soit en cas d’événements qui, par leur nature ou leur gravité ,sont susceptibles d’entraver la bonne marche de l’économie ou les services publics ou d’intérêt général. »

-En la forme, il est déclaré par un décret simple qui fixe sa durée et détermine les parties du territoire visé.

*Les effets : Il a pour effet d’étendre les pouvoirs de police des autorités civiles (ministre de l’intérieur, préfet).

· Réquisitions

La réquisition est prévue par la loi et précisée par décret. Elle permet l’utilisation des personnes en vue d’assurer certains services. Cette réquisition ne doit pas être de nature à porter atteinte au droit de grève.

De ce qui précède, retenons que des circonstances exceptionnelles sont organisées par les textes. En dehors de ceux-ci, d’autres circonstances exceptionnelles sont organisées par la jurisprudence.

B- Les circonstances exceptionnelles organisées par la jurisprudence

La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles a pour effet de soustraire l’administration au respect de la légalité. Le juge en vertu de ces circonstances, valide des actes de l’administration qui auraient pu être illégaux en temps ordinaire. Cette théorie pour qu’elle soit mise en application, le juge vérifie le caractère exceptionnel des circonstances. Il consiste en la survenance d’événements Entraînant une situation anormale ou grave.

En outre, les circonstances exceptionnelles doivent mettre l’administration dans l’impossibilité d’agir légalement. Car à l’impossible nul n’est tenu.

Les circonstances exceptionnelles peuvent engendrer les conséquences suivantes :

· L’administration peut aller au-delà des règles de forme

*Le dépassement des règles de compétence -Ainsi, en 1944 à la suite du débarquement, des mesures de la compétence du législateur ont été prises par circulaire. (CEAss, 16 avril 1948, Laugier) ARRET HEYRIES (CE 28 Juin 1918) : Circonstances exceptionnelles ; effets : atteintes aux règles de compétence et de droit de communication du dossier. -En raison des circonstances exceptionnelles, l’administration peut suspendre par règlement l’application d’une loi, ce qui est illégal en période normal car la loi est au-dessus des décrets. L’administration peut donc intervenir dans le domaine législatif en circonstances exceptionnelles. ARRET MARION (CE 05 Mars 1948) : Effets des circonstances exceptionnelles (atteintes aux règles de compétence ; théorie du fonctionnaire de fait). En principe, des particuliers ne peuvent pas édicter des actes administratifs du fait des règles de compétence. Cependant, en raison des circonstances exceptionnelles, il y’a atteinte aux règles de compétence : ainsi des mesures édictées par de simples particuliers sont considérées comme des actes administratifs, en application de la théorie du fonctionnaire de fait. La théorie du fonctionnaire de fait est un assouplissement jurisprudentiel des règles de compétence relatives à l’édiction des actes administratifs permettant de considérer comme valables certains actes malgré l’incompétence objective de leur auteur, en se fondant soit sur la nécessité de la continuité du service public, soit sur l’apparence vraisemblable aux yeux du public de leur qualité pour agir.

*Le dépassement des règles de procédure Pendant la période de guerre la règle de la communication du dossier avant toute mesure disciplinaire peut être écartée. (CE, 28 juin 1918, Heyriès)

· L’administration peut aller au-delà des règles de fond

*Des décisions de police restreignant les libertés individuelles au-delà des limitations que peut ordinairement édicter la police administrative sont légales (CE, 6 août 1915, Delmotte et Senmartin 1916, CE, 28 février 1919, Dol et Laurent) ARRET DAME DOL ET LAURENT (CE 28 Février 1919) : Circonstances exceptionnelles ; atteintes à la liberté individuelle et à la liberté de commerce et de l’industrie. ARRET DAME DE LA MURETTE (TC 27 Mars 1952) : Circonstances exceptionnelles ; effets : atteintes graves et arbitraires à la liberté individuelle (arrestations et internement). En raison des circonstances exceptionnelles, les atteintes graves et arbitraires portées à la liberté des personnes par l’administration ne constituent pas une voie de fait susceptible de justifier la compétence des juges judiciaires.

*Les atteintes qualifiées habituellement de «voies de fait» et soumises à ce titre à un régime juridique spécial deviennent des actes administratifs ordinaires soumis au contrôle de légalité normal (TC, 27 mars 1952, Dame de la Murette)

*Des décisions administratives refusant d’exécuter un jugement en raison des risques de désordres graves que pourrait entraîner cette exécution sont légales (CE, 30 novembre 1923, Couitéas).

MLLE INES TANOH