L'INEXISTENCE DE L'ACTE ADMINISTRATIF

Le rôle principal du juge est de prendre des mesures afin de garantir les droits et libertés reconnus aux individus. Son domaine privilégié de compétence est de prendre des décisions de justice afin de trancher les litiges en plusieurs matières comme en droit administratif. La particularité de ce domaine se matérialise par l’intervention de la haute juridiction « le Conseil d'Etat » qui, étant saisi en vue de l’annulation d’un acte pris par l’autorité administrative, peut aller jusqu’à administrer une sanction plus rigoureuse qui correspondrait à une irrégularité exceptionnelle à savoir « l’inexistence ». Cette question qui est l’essence même de notre étude peut être appréhendée comme une sanction plus grave que la nullité frappant l’acte de l’autorité administrative. Etant au centre du contentieux foncier ivoirien, le juge n’hésite pas à utiliser les termes de « nul et de nul effet » ou de « nul et non avenu » ou « inexistant », pour remettre en cause l’existence juridique ou matérielle de l’acte pris par l’autorité administrative. Cette notion tirant son origine du droit civil, trouve son intérêt dans la mesure où le juge administratif a une plus grande liberté que le juge civil dans la définition de l'illégalité et plus de pouvoir d'appréciation. En ce qui concerne l'intérêt contentieux de l'inexistence, celle-ci ne peut être retenue que dans certaines limites. Si elle est trop largement admise, elle aboutit à écarter le principe de sécurité juridique, c'est-à-dire le principe d'intangibilité des actes. Dès lors, c’est à la suite de ces interrogations que nous tenterons d’apporter plus de précision sur cette notion : Que recouvre la notion d’inexistence ? Quels sont les différents actes inexistants ? Quels sont ses effets juridiques rattachés à cette situation ?

A ces questions, nos réponses s’articuleront autour de deux grands axes à savoir, la notion d’inexistence (I) et son régime juridique (II)

I- La notion d’inexistence

Bien des arrêts ont traité de la question de l’inexistence des actes administratifs en droit ivoirien. De ces décisions rendues par les juges administratifs, on pourrait dégager différentes formes d’inexistence. Mais cette étude notionnelle ne sera effective qu’après un exposé bref des cas d’inexistence tels l’inexistence matérielle (A) et l’inexistence juridique (B).

A- L’inexistence matérielle

L’inexistence est la sanction qui frappe un acte qui est entaché d’un vice particulièrement grave.

L’acte matériellement ou littéralement inexistant est celui qui n’a jamais été pris et qui, par conséquent, n’existe pas. Il en va ainsi d’une délibération du Conseil Municipal qui, à la vérité, n’était rien d’autre qu’une motion adoptée par quelques conseillers[1]. Il en va de même de l’acte invoqué devant le Conseil d'Etat et qui n’a laissé aucune trace dans les archives administratives[2].

L’inexistence matérielle peut être facilement constatée car elle relève du fait et ne pose que des problèmes concrets de preuve. L’affaire Rosan Girard, en date du 31 mai 1957, en est une illustration topique. A la suite de la proclamation de la victoire de la liste communiste, prétextant des incidents qui se produisirent lors du déroulement des élections municipales, le préfet, au lieu de saisir le juge de l’élection, prit un arrêté constatant l’inexistence des opérations électorales. Les faits allégués (absence de proclamation publique des résultats, caractère fictif du procès-verbal y relatif), non seulement n’étaient soutenus par aucun commencement de preuve, mais de plus étaient formellement démentis par le Sieur Rosan Girard. Aussi le Conseil d'Etat les a-t-il écartés.

Le juge administratif ivoirien n’est pas resté en retrait concernant la constatation d’une telle situation. C’est l’exemple d’un certificat de propriété obtenu sur la base d’un acte n’ayant jamais existé (Arrêté n’ayant jamais existé) dans l’affaire DIEMELEOU AMON GABRIEL BILE C/ MINISTRE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES du 25 février 2015. M. DIEMELELOU avait reçu par arrêté du Ministre du Logement en date du 13 novembre 1996 la concession provisoire de certains lots qu’il a mis en valeur. Ces terrains ayant été contestés en 2010 par M. KANSIE TOGUE qui demandait son expulsion sur la base de l’arrêté de concession provisoire du 27 juin 2001 du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme et des certificats de propriété n° 04000181 du 14 août 2009 et deux titres de propriété délivrés par le conservateur de la propriété foncière et des hypothèques d’Abidjan Nord IV. Le juge administratif a estimé qu’en raison du fait que l’arrêté du 27 juin 2001 du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme, fondement des certificats de propriété en cause, délivrés à monsieur KANSIE TOGUE Noël, n’existait pas matériellement dans les archives du Ministère de la Construction et de l’Urbanisme, les certificats de propriété délivrés sur la base de cet acte frauduleux doivent être déclarés inexistants[3].

Il en est de même d’un certificat de propriété foncière délivré sur la base d’un acte de cession d’immeuble matériellement inexistant. Le juge a estimé qu’ainsi, « « l’acte administratif n° 270/11/141 du 23 Avril 1998 », fondement du certificat de propriété délivré à Madame OUATTARA Abibatou, est fictif ; que ledit acte, ainsi que le certificat de propriété délivré le 10 janvier 2011 à Madame OUATTARA Abibatou, fondé sur un acte matériellement inexistant, ne peuvent qu’être regardés comme nuls et non avenus »[4].

A côté de l’inexistence matérielle, il y a l’inexistence juridique.

B- L’inexistence juridique

L’inexistence juridique est particulière et plus vaste. C’est la sanction qui frappe les actes entachés d’une irrégularité juridique grossière et intolérable. De tels actes, affirme le Conseil d'Etat, dans l’arrêt PACHA du 22 janvier 1954, « doivent être considérés comme inexistants ». Pour le Doyen WODIE « Alors que l’acte illégal est entré dans la circulation juridique pour en sortir, l’acte inexistant n’y est jamais entré… ». La haute juridiction administrative a tendance à user d’autres expressions pour qualifier l’inexistence, telles que : Acte « nul et de nul effet » ou « nul et non avenu » ou encore « entièrement inopérant ». Cette irrégularité, dont le critère essentiel est la gravité, paraît plus difficile à cerner. Toutefois, quelques hypothèses d’application de la notion ont été dégagées par le juge. L’on peut en rapporter quelques-unes, à titre illustratif.

Premièrement, en matière d’usurpation des fonctions, des actes pris par une personne privée, étrangère à l’administration et qui n’est dotée d’aucune prérogative de puissance publique sont inexistants. Il en va ainsi en France de la décision d’un organisme dont les membres n’avaient pas reçu l’investiture aux fins de la prendre (Conseil d'Etat 18 mars 1921 VIANDIER et GAUBERT). Concernant le droit ivoirien, l’Arrêt Obre Christophe contre Conservateur De La Propriété Foncière Et Des Hypothèques De Daloa du 25 mars 2015 relève un autre cas d’inexistence dans le même domaine. Dans les faits de cette espèce, une société, la SGMTP, Société de Gestion du Matériel des travaux Publics a vendu à la Société Civile Immobilière dite SCI RE-BA un terrain bâti sis à Daloa. Après morcellement de cette propriété, la SCI RE-BA a obtenu les certificats de propriété délivrés les 12 et 22 juin 2012 par le Conservateur de la Propriété Foncière et des Hypothèques de Daloa. Or la gestion de ces logements n’a jamais fait partie des attributions de la SGMTP qui était plutôt chargée de la gestion des engins d’entretien routier de sorte qu’en cédant cette propriété immobilière, le liquidateur de la SGMTP a excédé ses attributions. Ainsi, selon le juge de la chambre administrative de Cour Suprême, les certificats de propriété foncière obtenus par la SCI RE-BA sur les logements d’astreinte en cause sont entachés d’une violation si grossière qu’ils doivent être regardés comme des actes inexistants. Bien d’autres décisions ont été rendues en ce sens sur la base d’un certificat de propriété délivrée sur un terrain dont l’acte de vente est nul[5].

Deuxièmement, en matière de délivrance des certificats de propriété foncière sur un bien du domaine public, le juge ivoirien n’hésite pas à prononcer la sanction de l’inexistence de telles opérations. C’est ainsi que, des certificats de propriété foncière obtenus sur une parcelle litigieuse dans la commune de Marcory, faisant partie du domaine public routier de l’Etat car n’ayant pas fait l’objet de déclassement tel que prévu par l’article 7 du décret du 29 septembre 1928 susvisé ont été jugé inexistants[6]. Il en est de même d’un certificat de propriété foncière délivré sur un bien du domaine public obtenu sur la base d’un arrêté de concession provisoire entaché de faux et d’une lettre d’attribution entachée de faux, qui a été jugé comme inexistant[7].

Allant plus loin, le juge ivoirien sanctionne d’inexistant le certificat de propriété foncière délivré sur la base d’arrêté de concession provisoire sur un terrain appartenant à autrui[8].

Troisièmement, le juge prononce l’inexistence en cas de violation d’une règle s’opposant radicalement à l’édiction d’un acte. Ces cas d’inexistence se rencontrent particulièrement dans la fonction publique et se rapportent à certains types de décisions, nominations ou promotions. C’est le cas de nominations ou décisions tendant à maintenir un agent public en fonction au-delà de la limite d’âge. Le Conseil d'Etat en France en a ainsi jugé dans l’affaire Fontbonne, en date du 3 février 1956, en considérant que, conformément à la loi, « la survenance de la limite d’âge des fonctionnaires et militaires (…) entraine de plein droit la rupture du lien de ces agents avec le service ». Il en a ensuite déduit que « les décisions administratives individuelles prises en méconnaissance de la situation née de la rupture de ce lien sont entachées d’un vice tel qu’elles doivent être regardées comme nulles et non avenues ». Il en a conclu enfin que ces décisions « ne sauraient, en conséquence, faire naître aucun droit au profit des intéressés ». C’est en s’inscrivant dans le même contexte que le juge administratif ivoirien n’a pas hésité à prononcer l’inexistence d’un arrêté du Ministre de la Sécurité intérieure par lequel il avait ordonné à des fonctionnaires radiés par décision ministérielle de reprendre leur formation[9]. Par ailleurs, l’acte pris sur la base d’une loi déclarée nulle est frappé d’inexistence ou un certificat de propriété foncière délivré sur la base d’un arrêté manifestement illégal est inexistant[10].

Quatrièmement, devant le juge administratif ivoirien, les cas de fraude en matière foncière sont légion. Ainsi, le juge ne tarde pas à prononcer l’inexistence d’un certificat foncier soit parce qu’il est frauduleux ou soit parce que dans son acquisition l’un des actes a été entaché de fraude. En vertu de l’adage « la fraude corrompt tout » le juge ivoirien n’a pas manqué de sanctionner d’inexistant plusieurs actes de ce genre. De ce fait, une lettre d’attribution, un arrêté de concession provisoire ainsi qu’un certificat de propriété obtenus sur le fondement de documents frauduleux (certificat foncier rural obtenu frauduleusement) tel qu’il ressort de l’arrêt N’GUESSAN N’DA ET ANOH KOUAME C / MINISTRE DE LA CONSTRUCTION, ET DE L’URBANISME du 23 décembre 2014, est inexistant. Dans cette affaire, M. WOGNIN MELAN, ressortissant de la sous-préfecture d’Adiaké, revendiquait une portion de ce domaine et détenait, outre une attestation villageoise de vente signée d’un certain NIAMKEY Mathias, une lettre d’attribution du 23 Décembre 2005, un arrêté de concession provisoire du 11 Mars 2008 délivrés par le Ministre en charge de la Construction, ainsi qu’un certificat de propriété établi le 23 Mars 2009 par le Conservateur de la Propriété Foncière et des Hypothèques de Grand-Bassam. Cependant, ces actes obtenus ont été attaqués et jugés illégaux aux motifs que d’une part, le Ministre de la Construction est incompétent pour délivrer des actes relatifs au domaine foncier rural et que, d’autre part, leur bénéficiaire a utilisé des actes frauduleux dans le processus de leur acquisition. Le juge a statué sur l’inexistence d’un tel certificat car la fraude du premier acte a corrompu tous les autres. Bien d’autres décisions d’inexistence ont été prononcées sur la base de l’acte frauduleux[11].

Après avoir étudié les différents types d’inexistence et les cas dans lesquelles ils interviennent, nous aborderons la question des effets liés à cette situation.

II- Régime juridique de l’inexistence

Les effets juridiques rattachés à cette situation sont bien connus. A savoir la disparition de l’acte inexistant (A). Toutefois, pour que cette sanction soit effective et produise les effets escomptés, il faut indispensablement l’intervention d’une autorité qu’est le juge (B).

A- La disparition de l’acte

L’inexistence telle que développée plus haut est une sanction certes sévère mais qui a tout son sens, car l’acte qui en est ainsi sanctionné est tellement grave et intolérable que la simple nullité ne suffirait pas en l’espèce. Pour ce qui concerne l’effet principal d’une telle sanction, c’est inexorablement sa disparition rétroactive. De même que la nullité, cet acte s’éteint et est considéré comme n’avoir jamais existé. La particularité ici est que l’acte inexistant est considéré comme n’étant jamais entré dans l’ordonnancement juridique. Non seulement l’acte est nul mais de nul effet. L’exemple type est la reconstitution administrative de la carrière du fonctionnaire dont la révocation a été annulée pour illégalité (Conseil d'Etat 26 Décembre 1925).

De surcroît, La théorie de l'inexistence se présente en quelque sorte comme un complément utile de la théorie de l'illégalité proprement dite. Elle permet tout d'abord de constater la nullité d'actes qui ne pourraient plus faire l'objet de recours contentieux parce que le délai est écoulé, d'autant que même les décisions prises en application d'un acte administratif inexistant, d'un acte qui n'a pas été attaqué dans les délais légaux, peuvent faire l'objet de recours contentieux par voie de conséquence (Rosan-Girard), alors que normalement, le retrait d'un acte administratif irrégulier ne peut être effectué que dans le délai des recours contentieux. Tandis que l’acte illégal doit être attaqué ou retiré dans le délai du recours contentieux, le recours contre l’acte inexistant n’est enfermé dans aucun délai. A tout moment il peut être rapporté par l’administration ou déclaré nul et non avenu.

L’inexistence n’a son sens que par l’intervention du juge.

B- L’intervention du juge

L’inexistence doit être constatée par une autorité publique. La nullité ou l’inexistence doit être constatée par une autorité publique. Et aussi longtemps que cette constatation n’est pas faite, l’acte illégal ou inexistant continue de produire ses effets. Ainsi, l’acte n’est pas inexistant en lui-même. Il faut la décision du juge pour qu’elle soit effective.

Alors que l’annulation ne peut être prononcée que par le juge administratif, l'inexistence d'un acte administratif peut être constatée par le juge judiciaire aussi bien que par le juge administratif. Dans l'arrêt Guigon, le Tribunal des Conflits, après avoir affirmé que la décision était nulle et non avenue, spécifie ensuite « qu'il appartient tant à la juridiction administrative qu'à l'autorité judiciaire de constater cette nullité ». En cela, quoiqu’inexistant, l'acte doit quand même faire l'objet d'un recours contentieux. C'est au juge et au juge seul qu'il appartient d'analyser cet acte et de le déclarer inexistant.

L’inexistence peut ainsi être constatée par tout juge. On ne tient pas compte de la répartition des compétences entre les juridictions. Et le recours en déclaration d’inexistence peut tout aussi être présenté devant les tribunaux d’instance. La juridiction saisie n’aura pas à annuler ce qui n’existe pas, mais à constater et à déclarer « nul et non avenu » l’acte incriminé.

Somme toute, l’inexistence est une sanction paraissant sévère mais elle assure la garantie des droits et libertés reconnus aux individus et surtout, elle empêche les initiatives arbitraires de l’autorité administrative conduisant à des ruptures d’égalité entre les citoyens. Qu’elle soit juridique ou matérielle, la sanction de l’inexistence de l’acte administratif demeure un gage de sécurité juridique et consolide la légitimité du pouvoir judiciaire. Cependant, au regard des cas d’inexistence légions devant les juridictions ivoiriennes statuant en matière foncière, ne parait-il pas opportun pour le législateur d’édicter des règles permettant d’éclairer les administrés sur cette question et de mieux aménager cette sanction pour dissuader les acteurs de tels initiatives ?

BIBLIOGRAPHIE

I- JURISPRUDENCES

-Tribunal des conflits 27 juin 1966 Guigon ;

-Conseil d'Etat 18 mars 1921 VIANDIER et GAUBERT ;

-Conseil d'Etat 28 février 1947, Arrêt Megevant ;

-Conseil d'Etat 26 janvier 1951, Arrêt Gaby ;

-Conseil d'Etat, Arrêt PACHA du 22 janvier 1954 ;

-Conseil d'Etat, Arrêt Fontbonne en date du 3 février 1956 ;

-Conseil d'Etat, Arrêt Rosan Girard du 31 mai 1957 ;

-CSCA, Arrêt Affessi Achy Paul & Sea Vincent C/ Ministre De La Sécurité Intérieure Du 19 Janvier 2005 ;

-CSCA, Arrêt Universite De Cocody C/ Ministre De La Construction, De L’urbanisme Et De L’habitat Du 26 Janvier 2011 ;

-CSCA, Arrêt Mobio Djoman Et Autres C/ Ministre De La Construction, De L’urbanisme Et De L’habitat Du 27 Juin 2012 ;

-CSCA, Paroisse Saint Mathieu De Niangon - Abbe Yedo Essoh Bruno C/ Ministre De La Construction, Du Logement, L’assainissement Et De L’urbanisme - Conservateur De La Propriété Foncière Et Des Hypothèques De Yopougon Du 21 Mai 2014 ;

-CSCA, Arrêt Baalbaky Ali Mohamed C/ Ministre De L’économie Et Des Finances Du 22 Octobre 2014 ;

-CSCA, Arrêt Okou Tchetche Jerome -Diakite Moussagbeh C / Ministre De L’economie Et Des Finances Du 19 Novembre 2014 ;

-CSCA, Arrêt N’guessan N’da Et Anoh Kouame C / Ministre De La Construction, Et De L’urbanisme du 23 décembre 2014 ;

-CSCA, Arrêt Madame Goffri Epouse Bleu Laine Simone Clémence C/ Conservateur De La Propriété Foncière Des Hypothèques D'Abidjan Sud I Du 28 Janvier 2015 ;

-CSCA, Arrêt Zekpa Aristide Lucien C / Le Conservateur De La Propriété Foncière De Marcory Du 18 Mars 2015 ;

-CSCA, Arrêt DIEMELEOU AMON GABRIEL BILE C/ MINISTRE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES du 25 février 2015 ;

-CSCA, Arrêt Obre Christophe contre Conservateur De La Propriété Foncière Et Des Hypothèques De Daloa du 25 mars 2015 ;

-CSCA, Arrêt Sci Warebo C/ - Ministre De La Construction, Du Logement, De L’assainissement Et De L’urbanisme - Conservateur De La Propriété Foncière Et Des Hypothèques Du 20 Mai 2015 ;

[1] Conseil d'Etat 28 février 1947, Megevant. [2] Conseil d'Etat 26 janvier 1951, Gaby. [3] Considérant que, de tout ce qui précède, il résulte que l’arrêté n° 01120/MCU/SDU/SDPAA/SAC/SV du 27 mai 2001 du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme est un acte frauduleux ; qu’il ne saurait par conséquent, créer des droits acquis et servir de fondement à l’obtention de certificats de propriété ; que par suite, les certificats de propriété n° 4000181 du 14 août 2009 et n° 04000239 du 28 septembre 2009 portant sur les lots 3983 et 3985 d’Abobo Baoulé, deuxième extension complémentaire, obtenus sur la base de cet acte frauduleux doivent être déclarés, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité, inexistants ; [4] Paroisse Saint Mathieu De Niangon - Abbe Yedo Essoh Bruno C/ Ministre De La Construction, Du Logement, L’assainissement Et De L’urbanisme - Conservateur De La Propriété Foncière Et Des Hypothèques De Yopougon Du 21 Mai 2014 [5] Baalbaky Ali Mohamed C/ Ministre De L’économie Et Des Finances Du 22 Octobre 2014. [6] CSCA, Arrêt Zekpa Aristide Lucien C / Le Conservateur De La Propriété Foncière De Marcory Du 18 Mars 2015. [7] CSCA Madame Goffri Epouse Bleu Laine Simone Clémence C/ Conservateur De La Propriété Foncière Des Hypothèques D'Abidjan Sud I Du 28 Janvier 2015. [8] Mobio Djoman Et Autres C/ Ministre De La Construction, De L’urbanisme Et De L’habitat Du 27 Juin 2012 ; L’inexistence d’un arrêté accordant une concession provisoire, et un certificat foncier sur un terrain ressortissant du domaine de l’Université de Cocody (Universite De Cocody C/ Ministre De La Construction, De L’urbanisme Et De L’habitat Du 26 Janvier 2011) ; [9] 1) Affessi Achy Paul 2) Sea Vincent C/ Ministre De La Sécurité Intérieure Du 19 Janvier 2005 ; [10] Sci Warebo C/ - Ministre De La Construction, Du Logement, De L’assainissement Et De L’urbanisme - Conservateur De La Propriété Foncière Et Des Hypothèques ; CSCA Du 20 Mai 2015. Considérant que le certificat de propriété n° 05000100 du 19 décembre 2008, établi au profit de monsieur Armand ANGOUA, sur le fondement de l’arrêté n° 08-0958 du 05 décembre 2008 manifestement illégal et en méconnaissance de l’arrêté n° 495 du 11 mars 1988, doit être regardé comme un acte nul et de nul effet dont la SCI WAREBO est recevable, sans condition de délai, à demander l’annulation ; [11] Okou Tchetche Jerome -Diakite Moussagbeh C / Ministre De L’economie Et Des Finances Du 19 Novembre 2014.