Représentant le pouvoir judiciaire à côté de la Cour de cassation, le Conseil d’Etat est la plus haute juridiction de l’ordre administratif. Sa création par la réforme de 2020 de la Constitution consacre officiellement l’affirmation du principe de la dualité juridictionnelle dans l’ordonnancement juridique ivoirien, contrairement au monisme juridictionnel qui y prévalait. Ainsi, l’ordre judiciaire se distingue de l’ordre administratif.
Le Conseil d’Etat veille à l’application de la loi par les juridictions administratives et juge la légalité des actes administratifs et la responsabilité des personnes publiques et des services publics. Sa création laisse entrevoir l’institutionnalisation effective des Cours administratives d’appel, des tribunaux administratifs et des juridictions administratives spécialisées. Cette juridiction suprême est dirigée par un Président nommé par décret pris en Conseil des Ministres, après avis du Conseil supérieur de la Magistrature.
La détermination des attributions, de la composition, de l’organisation et du fonctionnement du Conseil d’Etat sont adossés à la nouvelle loi n°2020-968 du 17 décembre 2020.
I- L’organisation interne du Conseil d’Etat
L’organisation du Conseil d’Etat concerne ses services et ses attributions.
A- Les services principaux du Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat est composé de quatre (4) services principaux. Il s’agit du siège, du parquet général, du secrétariat général et du greffe.
1- Le Siège du Conseil d’Etat
Le siège du Conseil d’Etat comprend des magistrats et des conseillers en service extraordinaire.
a) La composition du siège
La structuration du siège du Conseil d’Etat est faite d’une section du Contentieux et d’une section consultative en conformité aux attributions générales de cette juridiction.
Le siège est essentiellement composé de magistrats et des conseillers en service extraordinaire, tous membres du siège.
Ce sont :
*Les magistrats du siège :
• Le Président du Conseil d’Etat, chef de juridiction ;
• Les présidents de section ;
• Les présidents de formation ;
• Les conseillers d’Etat ; • Les conseillers référendaires ;
• Les auditeurs.
*Les conseillers en service extraordinaire sont :
• Les conseillers d’Etat en service extraordinaire ;
• Les conseillers référendaires en service extraordinaire.
b) Les attributions du siège
Le siège juge toutes les affaires qui relèvent des activités juridictionnelles du Conseil d’Etat et rend des arrêts sur pourvoi en cassation contre les décisions juridictionnelles rendues en dernier ressort en matière administrative.
2- Le Parquet général près le Conseil d’Etat
Les fonctions du Ministère public près le Conseil d’Etat sont exercées par un Parquet général dont la composition, l’organisation et le fonctionnement sont fixés par une loi.
Le Parquet général près le Conseil d’Etat peut former un pourvoi dans l’intérêt de la loi.
3- Le secrétariat général du Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat est doté d’un secrétariat général dirigé par un secrétaire général, nommé par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition du Président dudit Conseil.
Le secrétaire général a des attributions administratives. En effet, il assure le fonctionnement des services administratifs du Conseil d’Etat. Pour la gestion temporaire et exceptionnelle du personnel, il peut recevoir du Président délégation à cet effet et assiste ce Chef de juridiction dans la coordination des travaux et l’organisation des audiences de la juridiction ; ce qui implique : la tenue du fichier général des sommaires des arrêts rendus (répertoire physique et numérique), la publication des arrêts, de la préparation, de l’étude et de l’établissement de tous les actes relatifs à la gestion des magistrats et autres personnels nommés, la direction du service de documentation et d’études et de la réception des copies des décisions du Conseil.
4- Le Greffe du Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat est aussi doté d’un greffe dirigé par un Greffier en Chef nommé par décret, sur proposition du Ministre de la Justice, parmi les administrateurs des greffes et parquets ayant au moins 05 années d’ancienneté dans cette catégorie.
Le Greffier en Chef du Conseil d’Etat est assisté de greffiers dont la répartition entre les chambres est faite par le Président du Conseil d’Etat sur sa proposition.
C- les attributions du Conseil d’Etat
Les attributions du Conseil d’Etat sont fonction de la structuration du siège par sections. Ainsi, le Conseil d’Etat exerce des attributions contentieuses et consultatives.
1) Les attributions contentieuses
Le Conseil d’Etat statue souverainement :
• Sur les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues soit en premier et dernier ressort, soit en dernier ressort par les juridicions administratives de droit commun ou par les juridictions administratives spécialisées ;
• En premier et dernier ressort sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions administratives émanant des autorités administratives centrales, ou des organismes ayant une compétence nationale ;
• En premier et dernier ressort sur les recours dirigés contre les actes administratifs dont le champ d’application s’étend au-delà du ressort d’un seul tribunal administratif ;
• Sur les recours en interprétation et en appréciation de la légalité des actes dont le contentieux relève de sa compétence ;
• Sur le contentieux des élections des organes des collectivités territoriales et des élections à caractère administratif.
Aussi, notons que les tribunaux administratifs et les juridictions administratives spécialisées peuvent saisir le Conseil d’Etat pour solliciter des avis contentieux lorsqu’il se présente une question de droit nouvelle soulevant une difficulté sérieuse.
2) Les attributions consultatives
Remplissant sa fonction consultative, le Conseil d’Etat émet des avis sur tout projet de texte qui lui est soumis par le Président de la République et les membres du Gouvernement. Il peut être consulté par le Premier Ministre ou les ministres sur les difficultés en matière administrative.
D’office, le Conseil d’Etat donne son avis sur les projets de texte pour lesquels son intervention est prévue par les dispositions constitutionnelles, législatives ou décrétales tout en proposant les modifications qu’il juge nécessaire.
De sa propre initiative, le Conseil d’Etat peut appeler l’attention des pouvoirs publics sur les réformes d’ordre législatif, réglementaire ou administratif qui lui paraissent indispensables ou conformes à l’intérêt général.
Pour finir, il faut aussi noter que les membres du Conseil d’Etat peuvent participer aux travaux des commissions ou conseils à caractère administratif ou juridique institués auprès des administrations, établissements ou entreprises publics, et être chargés de toutes missions auprès des mêmes administrations, établissements ou entreprises ainsi qu’auprès des organisations internationales dont la Côte d’Ivoire fait partie.
Au demeurant, il faut souligner que les Sections du Conseil d’Etat ont des attributions propres.
La Section du Contentieux est juge de toutes les affaires qui relèvent des activités juridictionnelles du Conseil d’Etat
Quant à la Section Consultative, elle comprend deux (02) formations :
• La Formation Administration : elle est chargée de préparer l’avis du Conseil d’Etat sur toute question relevant de la réglementation et du fonctionnement de l’administration publique ;
• La Formation Economie et Finances : elle est chargée de préparer l’avis du Conseil d’Etat sur toute question à caractère économique et financier.
Quid du fonctionnement du Conseil d’Etat ?
II- Le fonctionnement du Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat fonctionne en formations suivant des procédures tant ordinaires que spéciales.
A- Les formations du Conseil d’Etat
Les formations du Conseil d’Etat sont des types de réunions, des unités de jugement qui se constituent en son sein pour siéger dans la composition qui la caractérise en nombre impair. Le Conseil d’Etat se réunit donc :
• En audience solennelle : pour la prestation de serment et l’installation des magistrats lors de la rentrée du Conseil d’Etat ;
• En assemblée générale : pour adopter ou modifier le règlement intérieur du Conseil d’Etat, débattre de toutes les questions intéressant l’organisation de la discipline du Conseil d’Etat et émettre les avis sur les questions qui lui sont soumises ;
• En assemblée plénière : pour juger des affaires déterminer par le règlement intérieur ou dans les cas prévus par la loi ;
• En assemblée mixte : pour statuer sur les questions de droit dont est saisi l’une des chambres ou le Président du Conseil d’Etat ;
• En audience ordinaire : pour juger les affaires dont le Conseil d’Etat est saisi ;
B- Les procédures suivies devant le Conseil d’Etat
Le Conseil d’Etat est saisi suivant différentes procédures ordinaires et celles exercées contre les arrêts dudit Conseil, toutes relevant de sa compétence.
1) Les recours ordinaires
a- Le pourvoi en cassation
Le Conseil d’Etat est seul compétent pour statuer sur les recours en cassation dirigés contre les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives. Il est également compétent pour connaitre des pourvois formés contre les décisions à caractère juridictionnel des organismes administratifs et des ordres professionnels.
Cette voie de recours extraordinaire est formée par acte de commissaire de justice dans un délai de deux (02) mois à compter de la notification des décisions administratives.
b- Le recours en annulation pour excès de pouvoir
Le recours en annulation pour excès de pouvoir a pour objet d’obtenir l’annulation d’un acte administratif en raison de son illégalité. Il peut être accompagné d’une demande tendant à obtenir la réparation du préjudice causé par l’illégalité de l’acte attaqué.
La recevabilité du recours en annulation est conditionnée par la possibilité pour les parties de faire valoir leurs droits par le recours ordinaire de pleine juridiction et doit être obligatoirement précédée d’un recours administratif préalable pour les décisions administratives.
Le recours administratif préalable résulte soit d’un recours gracieux adressé à l’autorité dont émane la décision entreprise, soit d’un recours hiérarchique porté devant l’autorité hiérarchiquement supérieure à celle dont émane la décision entreprise. Pour être valable, il doit être formé par écrit dans le délai de deux (02) mois, à compter de la publication, de la notification ou de la connaissance acquise de la décision entreprise.
Ainsi, tout recours administratif préalable dont l’auteur justifie avoir saisi l’Administration et auquel il n’a pas été répondu par cette dernière dans un délai de deux (02) mois, est réputé rejeté à la date d’expiration de ce délai. Si l’autorité administrative est un corps délibérant, le délai de deux (02) mois est prolongé, le cas échéant, jusqu’à la fin de la première session légale qui suit le dépôt de la demande.
De tout ce qui précède, on peut noter que le recours devant le Conseil d’Etat est introduit soit dans le délai de deux (02) mois à compter de la notification du rejet total ou partiel du recours administratif préalable, soit dans le délai total de quatre (04) mois à compter de la notification de la décision entreprise suivi du silence de l’Administration sur le recours administratif préalable exercé.
Toutefois, le Conseil d’Etat peut relever de la forclusion encourue par le requérant qui a été empêché de respecter les délais prévus ci-dessus par un cas de force majeure.
c- Le sursis à exécution
Le sursis à exécution est une décision par laquelle les juridictions administratives peuvent ordonner qu’il soit différé à l’exécution d’une décision administrative contre laquelle elles sont saisis d’un recours ; ce recours ne faisant pas de lui-même obstacle à cette exécution en raison de son caractère non suspensif.
En ce qui concerne la décision administrative faisant grief à une personne, elle ne doit intéresser ni le maintien de l’ordre, ni la sécurité ou la tranquillité publique. Ainsi, le comme le prévoit l’article 87 de la loi organique n°2020-968 du 17 décembre 2020, le Conseil d’Etat peut être saisi d’une requête aux fins de sursis à exécution, après l’exercice du recours administratif préalable.
Une fois saisi de ce recours, le Conseil d’Etat peut ordonner la suspension de l’exécution de la décision entreprise, même de refus, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Cette suspension ainsi prononcée reste en vigueur jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la requête en annulation pour excès de pouvoir de la décision.
Toutefois, le sursis et ses effets deviennent caducs si, quatre (04) mois après son prononcé, le bénéficiaire n’a pas déposé de requête aux fins d’annulation de la décision. Il en est ainsi pour éviter que le sursis à exécution ne soit utilisé comme un moyen dilatoire pour retarder ou empêcher l’exécution de la décision administrative entreprise.
d- Le référé administratif
Le référé est une procédure juridictionnelle d’urgence de caractère contradictoire. Rapide et simplifié du point de vue procédural, il tend à obtenir d’un juge unique, exerçant en général en fonction présidentielle, la prise de toutes les mesures qui ne se heurtent à aucune contestation sérieuse ou que justifie l’existence d’un différend.
Dans le contentieux administratif, et nécessairement en cas d’urgence, le Président du Conseil d’Etat ou, en cas d’absence ou d’empêchement, le Président de la Section du Contentieux peut, même en son hôtel, sur simple requête :
• Désigner un expert pour constater, sans délai, des faits susceptibles de donner lieu à un litige devant le Conseil d’Etat ;
• Ordonner toutes autres mesures utiles, sans faire préjudice au principal ni obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative. Dans ce cas, la requête est transmise, sans délai, au Procureur général près le Conseil d’Etat et immédiatement notifiée aux défendeurs éventuels, avec fixation d’un délai de réponse.
e- L’intervention devant le Conseil d’Etat
De manière générale, l’intervention est une demande incidente par laquelle un tiers entre dans un procès déjà engagé, soit à l’initiative de l’une des parties en cause (intervention forcée) soit de son propre mouvement (intervention volontaire).
Devant le Conseil d’Etat, la procédure d’intervention se réalise par une requête déposée au greffe de ladite juridiction. S’il s’agit d’une intervention volontaire, la recevabilité de la requête est conditionnée par le paiement de frais de procédure.
Ce faisant, le rapporteur assure, par la voie qu’il juge opportune, la notification de la requête et, s’il y a lieu, des mémoires et pièces, aux parties en cause, auxquelles il fixe un délai pour déposer leurs observations et mémoires en réponse.
En toute état de cause, l’intervention ne peut retarder la prise de la décision sur l’instance principale car elle n’a pas d’effet suspensif.
f- La vérification d’écriture et inscription de faux
En premier lieu, la vérification d’écriture est une procédure qui a pour objet de faire reconnaitre par le juge que l’écriture ou la signature d’un acte sous seing privé émanent de la personne à qui on l’attribue. Elle est dite incidente lorsqu’elle est demandée au cours d’une instance par la partie qui dénie ou méconnait l’écriture qui lui est attribuée, ou déclare ne pas reconnaitre celle qui est attribué à son auteur, contre l’adversaire qui le lui oppose. Elle est dite principale lorsqu’en dehors de tout litige une personne demande au juge de reconnaitre les écritures de l’acte dont elle est porteur en prévision d’éventuelles contestations.
Devant le Conseil d’Etat, la procédure de vérification d’écriture est exercée lorsqu’une partie dénie l’écriture ou la signature à elle attribuée ou déclare ne pas reconnaitre celles attribuées à un tiers.
Lorsque le rapporteur estime que le moyen est purement dilatoire ou sans intérêt pour la solution du litige, il peut, après réquisition du Procureur général, passer outre. Dans le cas contraire, il paragraphe la pièce et ordonne une vérification d’écriture tant par titres que par témoins et, s’il y a lieu, par expert. Techniquement, les pièces pouvant être admises à titre de pièces de comparaison sont notamment les signatures apposées sur des actes authentiques, la partie de la pièce à vérifier qui n’est pas déniée.
En cas de vérification d’écriture prouvée, la partie qui succombe (partie qui a dénié l’écrit ou la signature) est passible d’une amende civile de 500.000 à 3.000.000 de francs CFA, sans préjudice des dommages et intérêts et dépens.
En second lieu, l’inscription de faux est une contestation portée devant une juridiction, soit à titre incident, soit à titre principal en vue de faire reconnaitre qu’un acte authentique est faux.
Formée par voie de requête déposée au greffe, l’inscription de faux contre une pièce devant le Conseil d’Etat est transmise au rapporteur si celui-ci est toujours saisi ou au Président de chambre, dans la cas contraire et copie en est donnée au Procureur général près le Conseil d’Etat. Il est fixé par ordonnance le délai dans lequel la partie qui a introduit la pièce arguée de faux doit déclarer si elle entend s’en servir. S’il n’est pas fait de réponse ou en cas de réponse négative, la pièce est rejetée.
Si la partie déclare qu’elle entend se servir de la pièce, la chambre saisie peut :
• Soit passer outre, si elle constate que la décision ne dépend pas de la pièce arguée de faux ;
• Soit surseoir à statuer sur le recours, jusqu’au prononcé de la décision définitive sur le faux.
2) Les recours contre les arrêts du Conseil d’Etat
a- La tierce opposition
La tierce opposition est une voie de recours par laquelle une personne, autre que les parties engagées dans l’instance, peut attaquer une décision qui lui cause préjudice et demander à la juridiction qui l’a rendue d’en supprimer les effets en ce qui la concerne personnellement.
La tierce opposition est recevable contre les arrêts rendus par le Conseil d’Etat, dans un délai de deux (02) mois, à compter de leur notification ou de leur connaissance acquise.
Introduite par voie de requête, la tierce opposition est instruite et jugée si et seulement si, le demandeur a consigné au greffe la somme de 200.000 francs CFA lors de l’enrôlement de son acte introductif.
b- Le recours en révision
In extenso, le recours en révision est une voie de rétractation extraordinaire et ouverte devant la juridiction administrative suprême dans les seuls cas où une décision contradictoire et définitive de celui-ci aurait été rendue soit sur pièces fausses, soit à la suite de la violation d’une règle fondamentale de procédure ou aurait prononcé la condamnation d’une partie faute de représenter une pièce décisive retenue par son adversaire.
La loi organique sur le Conseil d’Etat précise qu’il peut être formé un recours en révision :
• Contre les arrêts rendus sur pièces fausses ;
• Si la partie a succombé pour n’avoir pas présenté une pièce décisive retenue par son adversaire ou produite mais non prise en compte par la juridiction ;
• Si l’arrêt du Conseil d’Etat est intervenu sans qu’aient été observées des règles de procédures relatives à la mise à disposition des pièces du dossier aux parties au greffe et à l’exercice du recours administratif préalable.
Le recours en révision est recevable dans le délai d’un (01) mois à compter de la notification ou de la connaissance acquise de l’arrêt. Toutefois, le délai ci-dessus court à compter de la découverte du faux ou de la pièce décisive retenue par l’adversaire.
Au demeurant, le demandeur en révision qui succombe est condamné au paiement d’une amende dont le montant ne peut être inférieur à la somme de 500.000 francs CFA, outre les autres frais.
c- Le recours en rectification d’erreur matérielle
Aux termes de l’article 100 de la loi organique précitée, : « un recours en rectification peut être exercée contre les arrêts entachés d’une erreur matérielle ».
L’erreur matérielle peut être définie comme étant l’inexactitude qui se glisse par inadvertance dans l’exécution d’une opération ou dans la rédaction d’un acte et qui appelle une simple rectification, sans nouvelle contestation, à partir des données en général évidentes qui permettent de redresser l’erreur ou de réparer l’omission.
d- Le recours en interprétation
L’interprétation est une opération consistant à discerner le véritable sens d’un texte obscur. Elle désigne aussi bien les éclaircissements donnés par l’auteur même de l’acte. Selon les dispositions de l’article 101 de la loi organique précitée : « la décision dont les termes sont obscurs ou ambigus peut être interprétée par le Conseil d’Etat, à condition qu’il ne soit pas porté atteinte à l’autorité de la chose jugée et que l’interprétation demandée présente un intérêt pour la partie qu’il l’a sollicitée. C’est une interprétation judiciaire qui permet d’éviter que l’adage error communis facit jus (l’erreur communément répandue devient le droit) ne reçoive application.
3) Le recours en matière de contentieux électoral
L’ensemble des litiges liées aux élections peuvent être soumis au Conseil d’Etat par voie de requête, datée, signée et accompagnée de toutes les pièces justificatives conformément aux dispositions régissant les élections concernées.
4) Le règlement de juges
Le règlement de juges est la décision par laquelle le Conseil d’Etat détermine laquelle de plusieurs juridictions administratives doit connaître d’une affaire. Il y a lieu à règlement de juges dans les cas ci-après :
• Lorsque plusieurs tribunaux de même degré se sont déclarés compétents à l’occasion d’un même litige par des jugements ayant acquis force de chose jugée : c’est le conflit positif ;
• Lorsque plusieurs tribunaux de même degré se sont déclarés incompétents à l’occasion d’un même litige par des jugements ayant acquis force de chose jugée : c’est le conflit négatif ;
Pour le règlement de juges, le Conseil d’Etat statue en assemblée plénière après réquisitions du Ministère public.
5) Le renvoi d’une juridiction à une autre
Le renvoi d’une juridiction à une autre a lieu dans plusieurs cas.
Dans un cas, lorsque le Conseil d’Etat est saisi à tort, le Président de la Section du Contentieux, saisi par le rapporteur, règle la question de compétence et attribue, le cas échéant, le jugement de tout ou partie de l’affaire à la juridiction qu’il déclare compétente.
Dans un autre cas, lorsqu’une juridiction administrative est saisie de conclusions qu’elle estime relever de la compétence du Conseil d’Etat, son Président transmet, sans délai, le dossier au Conseil d’Etat, qui poursuit l’instruction de l’affaire.
6) La connexité
Lorsque le Conseil d’Etat est saisi de conclusions relevant de sa compétence en premier et dernier ressort, il est également compétent pour connaitre de conclusions connexes relevant normalement de la compétence en premier ressort d’un tribunal administratif.
Contrairement, lorsqu’une juridiction administrative est saisie de conclusions relevant normalement de sa compétence, mais connexes à des conclusions présentées devant le Conseil d’Etat et relevant de la compétence en premier et dernier ressort de celui-ci, son Président renvoie au Conseil d’Etat lesdites conclusions.
7) La récusation
La récusation est l’acte par lequel un plaideur refuse d’être jugé par un ou en présence d’un magistrat ou par un arbitre, dont il conteste l’impartialité en se fondant sur le lien de parenté, d’alliance, d’amitié ou d’inimitié entre le juge et une partie. Cet acte peut aboutir en la cause, à écarter le juge récusé et à le remplacer, soit à la suite d’un acquiescement de sa part, soit par l’effet de la décision qui tranche sans débat ni délai la contestation.
Ainsi, toute demande de récusation d’un magistrat d’une juridiction administrative ou d’un magistrat du Conseil d’Etat autre que le Président du Conseil d’Etat doit être motivée et adressée au Président du Conseil d’Etat qui, après réquisitions du Procureur général près le Conseil d’Etat, statue par ordonnance non susceptible de recours.
Qu’en est-il de la récusation du Président du Conseil d’Etat lui-même ? la loi n’ayant réglée cette situation, on pourrait penser le Président de la section du Contentieux serait compétent pour trancher cette contestation.
Comme le souligne l’article 144 nouveau de la Loi fondamentale, à côté de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat, il existe la Cour des comptes comme institution juridictionnelle représentative du pouvoir judiciaire.
Abordons donc l’étude de cette juridiction suprême par la présentation de son organisation et l’analyse de son fonctionnement.
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