COURS SUR LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

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PLAN DU COURS

Plan introductif : Généralités sur le contentieux administratif.

Chapitre I : La dimension juridictionnelle du contentieux administratif.

Chapitre II : La dimension non juridictionnelle du contentieux administratif.

Introduction

Le contentieux administratif est étroitement lié à l’épanouissement et au développement du droit administratif dont il constitue la branche la plus vivante. Le contentieux administratif est dans une large mesure un instrument des règles de formulation du droit administratif. Ainsi en tant que matière essentiellement jurisprudentielle demeurée fluctuante, son contenu n’est pas figé. Toutefois, le contentieux administratif s’enrichit sans cesse des textes écrits. Le contentieux administratif est dans une certaine mesure une contrepartie du caractère inégalitaire du rapport entre l’administration et les particuliers même s’il remplit une fonction de protection des administrés contre la toute puissance de l’administration.

Le contentieux administratif présente un certain nombre d’intérêt. Entre autres, c’est le maintien de l’ordre public en évitant les désordres pouvant naitre des litiges non résolus. Il préserve l’ordre juridique en imposant l’application exacte de la règle de droit. Par rapport aux sujets de droit, le contentieux administratif permet au titulaire d’un droit d’en assurer la défense et de le mettre en œuvre si des particuliers en contestent l’existence.

A- Définition du contentieux administratif.

Il peut revêtir un double sens : un sens large et un sens étroit.

1- Le sens large du contentieux administratif. (approche organique)

Dans un sens large, le contentieux administratif renvoie à l’ensemble des litiges qui trouvent leur origine dans l’activité des personnes morales de droit public ainsi que les règles qui permettent de résoudre ces litiges. Cette conception du contentieux administratif intègre tous les litiges dans lesquels une personne morale de droit public est partie, portant sur des questions de droit pouvant donner lieu à l’intervention d’une autorité juridictionnelle ou non.

Le contentieux administratif au sens large s’identifie au contentieux de l’administration qui ne constitue pas un bloc homogène et cohérent. Il se caractérise par la diversité de situation juridique dans lesquels peuvent se trouver l’administration. Les litiges peuvent trouver solution devant le juge ou non. De même l’administration peut se comporter comme un simple particulier capable de s’obliger dans les termes du droit commun justiciable à l’ordre du droit privé. L’administration peut traduire un phénomène d’autorité (Acte administratif unilatéral, pouvoir de modification unilatérale du contrat, etc.) elle est assujettie aux règles du droit public. La conception extensive ne rend pas compte de la spécificité des règles de forme et de fond qui encadre le contentieux administratif.

2- Le sens étroit du contentieux administratif.

Dans cette hypothèse, le contentieux administratif peut être défini comme l’ensemble des règles juridiques spécifiques qui régissent la solution par voie juridictionnelle des litiges administratifs. Autrement dit, le contentieux administratif se défini comme l’ensemble des procédés des règlements juridictionnels des litiges administratifs soumis à des règles particulières propres au régime administratif. Quant au litige, il se définit comme une opposition de 2 parties ne pouvant concilier leurs prétentions restrictives et demandant à une tierce personne le soin de les départager.

B- Les critères de définition du litige administratif.

Les litiges administratifs peuvent être entendus au sens organique et au sens matériel.

Le critère organique définit le litige administratif comme celui dans lequel une personne morale de droit public est partie. Le litige administratif est celui dans lequel les prétentions ou l’opposition émane de l’état ou de ses démembrements (personnes de droit public ; établissements publics). Cette définition donne au contentieux administratif une définition très large en y faisant entrer des litiges portés devant le juge judiciaire sans considération du droit capital. Cette conception organique du litige administratif conduit à une confusion partielle entre contentieux administratif et le contentieux privé de l’administration. Il convient de préciser que l’activité d’une personne morale de droit public n’est pas forcement une activité administrative. Il ne peut pas concerner l’exécution d’une fonction administrative.

Au plan matériel, on peut caractériser le litige administratif non pas par les parties impliquées mais par l’objet, par le contenu du litige. Le litige qui est la conséquence d’une activité administrative soumis à un régime exorbitant de droit commun. Ce critère qui se réfère à l’objet, permet de distinguer au sein des litiges de l’administration, les litiges qui en raison de leur spécificité sont soumis à un régime de droit public et les litiges dans lesquels l’administration se place dans un régime de droit privé.

La relativité des critères organique et matériel du contentieux administratif pousse à les combiner. Les litiges administratifs peuvent également faire l’objet d’un règlement par voie juridictionnelle qui requiert l’intervention d’un juge partiel et indépendant. Toutefois, le seul recours au juge ne suffit pas pour imprimer au contentieux administratif une nature administrative.

Le contentieux administratif peut se définir comme un ensemble de règles qui donnent solution à des litiges qui prennent source dans l’activité administrative des personnes morales.

C- Les sources du contentieux administratif.

Ces sources sont constituées de l’ensemble des règles qui encadrent l’action en justice en vue de la résolution d’un litige. Ces règles sont nombreuses et variées. Il importe de distinguer les sources écrites et les sources jurisprudentielles.

1- Les sources écrites.

Elles renvoient aux règles constitutionnelles, législatives, réglementaires applicables à l’organisation et au déroulement des procès dans lesquels une personne morale de droit public est partie. Ces sources écrites sont de loin les plus importantes en Afrique contrairement au système français.

- La constitution

Dans les pays africains, le contentieux administratif trouve son fondement dans la constitution. Aux termes des dispositions de l’article 102 de la constitution ivoirienne « la justice est rendue sur toute l’étendue du territoire national au nom du peuple, par les juridictions suprêmes, cour de cassation, conseil d’état et par les cours d’appels et tribunaux. »

Le CE est juge de l’excès de pouvoir des actes des autorités exécutives. Dans les constitutions africaines, il existe des dispositions relatives à la procédure qui s’impose au juge dans le traitement des affaires. Il en est ainsi du principe du respect des droits pour la défense, de la légalité des infractions et des peines qui leur sont applicables.

- La loi.

La loi peut se présenter sous une forme organique ou ordinaire.

« Sont des lois organiques, celles qui ont pour objet de régir les différentes institutions, structures et systèmes prévus pour qualifier comme tel par la constitution » article 71 de la constitution ivoirienne du 01 aout 2000.

En effet, la constitution renvoie à des lois organiques le soin de déterminer les conditions d’organisation, de fonctionnement, de préciser les compétences et de fixer la procédure à suivre devant les institutions judiciaires. En ce qui concerne les lois ordinaires, elles peuvent porter sur le contentieux administratif. La constitution ivoirienne donne compétence au législateur pour fixer les règles relatives à l’organisation des juridictions et la procédure à suivre devant elle.

- le règlement

La source règlementaire est essentiellement subsidiaire dans la mesure ou les règles les plus importantes sont dégagées par le constituant ou le législateur. Toutefois, le pouvoir réglementaire est appelé à prendre des mesures d’aménagement des principes posés par le législateur sans pouvoir y porter atteinte.

2- La source jurisprudentielle

Elle est très importante en France mais elle reste très marginale en Afrique. En effet, si le juge administratif a forgé les principales règles du contentieux administratif, force est de constater que le juge constitutionnel donne une autorité aux règles du droit administratif en reconnaissant une valeur (juridictionnelle) à l’existence de la jurisprudence administrative. Conseil constitutionnel, 22 juillet 1980, recueil Dalloz ; P46.

Il s’y ajoute que le conseil constitutionnel consacre le principe de la compétence en dernier ressort de la juridiction administrative pour l’annulation de la reformation des actes administratifs exorbitant du droit commun. Conseil constitutionnel, 23 janvier 1997, Conseil de la concurrence.

On distingue 3 catégories de sources jurisprudentielles :

- Les principes généraux du droit : ils sont l’œuvre du juge administratif. Il les dégage à partir du préambule de la constitution, des lois fondamentales de la république et des principes particulièrement nécessaires à notre temps.

- Les principes à valeur constitutionnelle : ils sont l’œuvre du juge constitutionnel. Ces principes s’imposent au législateur.

- Les règles générales de procédure : elles ont un caractère supplétif. Elles sont édictées en l’absence de dispositions législatives contraire. Par exemple, l’obligation pour le juge de statuer sur toutes les conclusions qui lui sont présentées ou de ne pas statuer au-delà des conclusions. Ce principe s’appelle non ultra petita.

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D- La typologie du contentieux administratif.

Le contentieux administratif est souvent distingué des autres contentieux à raison de ses règles particulières d’organisation et de fonctionnement. La doctrine s’est adonnée à des classifications plus ou moins divergentes.

1- La classification fondée sur la nature et l’tendue du pouvoir du juge.

Cette classification est imputée à Edouard Laferriere. Elle repose sur le pouvoir du juge relativement à la nature de la décision qu’il peut être amené à prendre. Quatre(4) types de contentieux peuvent être observés. Il s’agit du contentieux de l’annulation, contentieux de perquisition, contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de la légalité et du contentieux de la répression.

- Le contentieux de l’annulation : Il regroupe le contentieux de l’excès de pouvoir et le contentieux de la cassation

- Le contentieux de pleine juridiction : il porte sur des droits subjectifs intimement liés au patrimoine de l’individu.

- Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de la légalité : il porte sur les actes administratifs mais ne conduit pas aux mêmes résultats. Dans le contentieux de l’interprétation, le juge donne un sens à un acte alors que dans le contentieux de l’appréciation, il vérifie la validité ou la régularité de l’acte.

- Le contentieux de la répression : il sanctionne certaines contraventions administratives comme celles des grandes voiries relatives aux dégradations portées au domaine public.

BIBLIOGRAPHIE.

- BA (AT) : Droit du contentieux administratif Burkinabé 2007

- CHAPUS (R.) : Droit du contentieux administratif, 13e éd. Montchrestien, 2008

- DENY SEGUI (R.) : Droit administratif général, Tome 2, CEDA 2002.

- PACTEAU (B.) : Manuel de Contentieux administratif, PUF 2010.

- Bocke (A.) : le juge et l’administration en Afrique noire francophone, Annales Africaines, 1971 – 1972 , P9.

- Moudoudou (P.) : les tendances du droit administratif dans les Etats d’Afrique noire francophones, EDJA.

Loi N°94 – 440 du 16 Aout 1994 sur la cour suprême, journal officiel RCI septembre 1994, P714 modifiée par la loi N° 97 – 243 du 25 Avril 1997 relative à la Cour suprême.

Chapitre I : LA DIMENSION JURIDICTIONNELLE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.

Le contentieux administratif peut avoir une dimension juridictionnelle c.à.d. que les litiges administratifs sont réglés dans le cadre des juridictions compétentes à cet effet.

Cette dimension juridictionnelle est révélée par le recours contentieux. Il est porté devant la juridiction compétente à l’effet d’obtenir une décision bénéficiant de l’autorité de la chose jugée. En fonction des problèmes posés au juge, il existe plusieurs types d recours contentieux. Il convient de reprendre la classification traditionnelle retenue à raison de la nature de la question posée au juge.

Section I : le contentieux de l’annulation.

Il s’analyse comme un procès fait à un acte pour violation de la légalité. Dans ce cas de figure, le juge vérifie la légalité de l’acte à partir d’une confrontation avec le droit positif. S’il estime que l’acte est illégal, ce dernier n’est plus appliqué et peut être frappé d’une disparition rétroactive. Les moyens utilisés pour ce type de recours sont des moyens de droit en vue de démontrer l’illégalité de l’acte.

Paragraphe I : le contentieux de la cassation.

C’est un contentieux suprême dévolu à une cour suprême.

A- Les caractéristiques du recours en cassation

Il est formé contre une décision de justice rendu en dernier ressort. le grief retenu contre cette décision se ramène à la méconnaissance du droit. le recours en cassation est généralement dévolu à une autre juridiction spécialisée. Par exemple, le CE français est juge de cassation rendu par les juridictions administratives (Tribunal administratif et Cour d'appel Administrative). C’est le cas dans les pays africains qui ont opté pour le modèle français. (Burkina, Gabon)

Dans un système de confusion caractérisé par une unité à la base, la cour suprême est cour de cassation. Par exemple en RCI, la chambre administrative de la cour suprême connait de la cassation des décisions rendues par les tribunaux de 1ère instance.

Globalement, les cours suprêmes se prononcent sur les pourvois en cassation pour incompétence, violation de la loi ou de la coutume dirigée contre les arrêts et jugements rendus en dernier ressort par les juridictions inférieures. Il importe de rappeler qu'en règle générale, à peine d'irrecevabilité, un moyen de cassation ne doit mettre en œuvre qu'un cas d'ouverture.

Chaque moyen de cassation doit préciser le cas d'ouverture invoqué et la partie de la décision critiquée. Le juge de cassation ne statut pas au fond sauf disposition législative contraire.

B- Le juge de cassation, régulateur de la juridiction de plein contentieux.

Le juge de cassation est généralement considéré comme juge ultime. De ce point de vue, il vérifie si le droit est correctement appliqué à l'espèce, il n'est pas juge des faits. C'est ainsi que les juridictions inferieures sont organiquement et matériellement rattachées à l'autorité du juge de cassation.

A cet effet, il contrôle et régule la juridiction de plein contentieux des juridictions inferieures au moyen de la technique de la cassation. La cassation permet à la juridiction de cassation de renvoyer le fond de l'affaire devant la juridiction compétente.

La réponse de la juridiction de cassation varie selon le moyen invoqué. Au cas où l'incompétence est établie, la juridiction de cassation renvoie l'affaire devant la juridiction compétente. Si la cassation est admise pour violation de la loi, elle désigne les dispositions qui ont été violées. Dans certains cas, le juge de cassation peut renvoyer une affaire devant une juridiction autrement composée afin qu'elle dise le droit dans le sens qu'il détermine.

En réalité, il revient au juge de cassation d'asseoir une politique jurisprudentielle uniforme et cohérente à laquelle s’inspirent les juridictions inférieures. La détermination de la politique jurisprudentielle incombe au juge de cassation.

Paragraphe II : le recours pour excès de pouvoir.

Le R.E.P. est recours contentieux qui fait l’objet d’une consécration constitutionnelle. Dans certaines constitutions africaines, le R.E.P. est circonscrit au contrôle des actes de l’exécutif. En république de Cote d’Ivoire, l’article 54 alinéa3 de la loi N°94 – 440 du 16 Aout 1994 relative à la cour suprême attribue à celle-ci en sa chambre administrative la connaissance du contentieux de l’excès de pouvoir en 1er et dernier ressort. Le R.E.P. est une technique de sanction du principe de l’égalité. En effet, la vocation du recours pour excès de pouvoir (annulation des actes de l’exécutif) explique qu’il soit porté devant une juridiction suprême. Quelque soit le modèle d’organisation juridictionnelle du contentieux administratif, le R.E.P. est toujours confié à une juridiction supérieure en Afrique. Il doit être également formé à partir d’une procédure particulière constitué de règles aux formes spécifiques.

A- Le recours pour excès de pouvoir : un outil du contentieux administratif.

Il permet de résoudre les litiges de nature administrative à partir de règles de fond spécifiques. Il est considéré comme un recours d’ordre public c.à.d. qu’il existe sans texte CE, 17 février 1950, Dame Lamotte, RDP 1951. P 478.

En quoi le R.E.P. peut il aider à la résolution des litiges administratifs ?

Le R.E.P. tranche les questions de légalité objective qui se ramène à la légalité interne et à la légalité externe.

1- La résolution des litiges relatifs à la violation des conditions de légalité externe.

- La compétence : elle suppose un titre juridique habilitant une autorité administrative à agir ou à ne pas agir. La règle de la compétence fait l’objet d’une appréciation particulière du juge de l’excès de pouvoir. Le vice d’incompétence est un vice d’ordre public. Par exemple la dissolution d’une association prise par le maire de Yopougon en lieu et place du ministre de l’intérieur ; CS, Chambre administrative, 26 janvier 2000, Edouard Kacou Fulbert c/ Maire de Yopougon.

- Les règles de forme et de procédure : la forme de la décision est en principe libre. Elle peut écrite ou verbale. Toutefois, la loi peut imposer une forme particulière. Dans ce cas, on est en présence d’une forme légale. CE, 27 Novembre 1970, Agence maritime Marseille fret. AJDA, 1971, P 44. La violation des règles de forme est négativement sanctionnée par le juge de l’excès de pouvoir. CS, chambre administrative, 27 février 1974 Kelly OSSOHOU « constitue un vice de forme entrainant l’annulation de la décision de blâme qui en résulte, le fait pour un inspecteur des services de police d’avoir substitué à la présentation des observations écrites, prescrites par le statut général de la fonction publique, un interrogatoire de police ».

- La motivation : la motivation est un exposé des considérations de fait ou de droit qui fondent une décision. En droit africain, la motivation n’est pas obligatoire sauf disposition législative et réglementaire contraire. Toutefois, le juge de l’excès de pouvoir peut imposer la motivation

2- La résolution de litiges administratifs relatifs à la violation de légalité interne.

Les conditions de légalité interne concernent l’acte lui-même, son contenu. Ce dernier renvoie aux dispositions qu’il pose. Il convient de faire remarquer que l’objet de l’acte ne doit pas être contraire au droit. Il ne doit pas être en contradiction avec les règles supérieures. L’inégalité peut être décelée en confrontant l’acte à la règle supérieure ; c’est un constat objectif qui peut aboutir à l’annulation de l’acte. CS chambre administrative 29 juillet 1981, « la cour suprême annule une décision de suspension de salaire d’un agent public en violation des dispositions légales »

La violation de la loi peut couvrir les appréciations erronées du droit. Il en est ainsi de l’erreur de droit.

L’acte doit poursuivre un but pour lequel compétence a été conférée à l’autorité administrative. La violation du but de l’acte est sanctionnée par un vice de détournement de pouvoir. CE, 26 novembre 1875, Pariset. La régularité des motifs est également appréciée par le juge de l’excès de pouvoir. Il en est ainsi de l’exactitude matérielle des faits. Egalement, le respect de la loi impose que les faits invoqués correspondent à ceux pour lesquels le pouvoir de décider a été accordé a l’administration. CE, 04 Avril 1914, GOMEL. GAJA N°32.

Enfin, toute décision doit reposer sur un raisonnement juridique en vue d’avoir une idée sur ce que le droit lui permet de faire ou de ne pas faire.les motifs de droit constituent donc le raisonnement juridique qui amène l’auteur d’un acte à choisir son contenu. Ils doivent être réguliers.

- Il doit exister un texte accordant un droit d’agir ou de ne pas agir.

- La décision doit rentrer dans le champ d’application du texte au risque d’une erreur de droit.

- Le texte doit être correctement interprété.

B- Les pouvoirs du juge de l’excès de pouvoir.

Le juge de l’excès de pouvoir dispose de pouvoirs étendus. Il peut annuler un acte, rejeter une action en justice, octroyer le sursis à exécution et peut même renverser la charge de la preuve.

1- L’annulation.

L’article 75 de la loi ivoirienne de 1994 sur la cour suprême dispose « l’arrêt de la chambre administrative de la cour suprême annulant tout ou partie d’un acte administratif a effet à l’égard de tous. CE, 29 novembre 1912, BOSSUGE. GAJA N°30.

L’annulation est une sanction énergique utilisée par le juge pour censurer un acte administratif illégal. La conséquence de l’annulation d’un acte est que celui-ci disparait de l’ordonnancement juridique aussi bien pour l’avenir que pour le passé ‘’ Les choses sont alors remises en l’état initial’’

L’annulation a une portée certaine dès lors que la décision d’annulation s’impose à l’administration et elle est revêtue de l’autorité de la chose jugée et elle vaut erga omnes.

2- Le rejet.

Il est prononcé par le juge en vue d’écarter les prétentions du requérant qu’il juge non-fondées en droit. La décision de rejet ne vaut que pour les parties. La décision a un effet inter partes.

3- Le sursis à exécution.

En général, il est consacré par les lois qui organisent la procédure contentieuse en matière de R.E.P. il est très présent dans la jurisprudence administrative française. CE, 12 novembre 1938, Chambre syndicale des constructeurs de moteurs d’avions, GAJA N°62.

L’octroi du sursis permet de suspendre provisoirement les effets d’un A.A.U. en attendant que le juge statut au fond. Ainsi l’administration est tenue de surseoir à l’application de l’acte jusqu’à l’intervention d’un jugement sur le fond. Le sursis à exécution obéit à des conditions.

- Le sérieux des moyens ;

- Le risque d’un préjudice irréparable ou difficilement réparable

Les décisions de justice ont vocation à être appliquées. Toutefois, il convient de signaler qu’il n’existe pas de procédure d’exécution forcée contre l’administration. Les décisions de justice sont revêtues de l’autorité de la chose jugée pourtant il existe des voies de rétraction qui permettent au juge de revenir sur une décision sous certaines conditions.

La loi N°94 – 440 du 16 aout 1994 relative a la cour suprême ivoirienne consacre la tierce opposition en matière de R.E.P. aux termes des dispositions de l’article 82 « la tierce opposition est recevable contre les arrêts rendus par la chambre administrative en matière de R.E.P. » la tierce opposition permet aux personnes absentes ou non représentées de remettre en cause une décision de justice qui portent atteinte a leur droit. C’est un principe général de procédure. La tierce opposition est ouverte sans texte. Trois (3) conditions sont exigées :

- La décision contestée doit porter atteinte aux intérêts du requérant ;

- Seuls peuvent agir ceux qui n’étaient ni parties, ni représentés dans l’instance ;

- Si l’arrêt a été notifié ou signifié, il est aménagé un délai dans lequel la partie doit se pourvoir.

Lorsque la tierce opposition est admise, les effets de l’arrêt sont écartés à l’égard du seul tiers opposant. Lorsqu’elle est rejetée, l’arrêt reçoit son plein effet à coté de la tierce opposition consacrée par le droit ivoirien, il existe d’autres voies de rétraction.

4- La charge de la preuve.

Dans le contentieux de l’excès de pouvoir, la procédure est inquisitoire. Le juge occupe une place déterminante dans la conduite de l’instance et dans la recherche de la preuve. Il peut être amené a exiger la production de documents supplémentaires. Toutefois, il est tenu de respecter le caractère contradictoire de la procédure. L’intérêt de la procédure inquisitoire est de corriger le déséquilibre dans les rapports entre l’administration et les particuliers.par exemple, dans l’administration de la preuve, le principe qui vaut est que c’est au requérant que revient la charge de la preuve. Il doit établir l’inégalité de la décision contestée. La tache est souvent délicate pour le requérant dès lors qu’en droit positif, il n’y a pas une obligation générale de motivation des actes administratifs. Le juge peut exiger la communication des motifs de la décision litigieuse. C’est alors un contrôle sur la motivation. Le juge veille alors à la production de documents susceptibles d’établir sa conviction mais également de permettre la vérification des allégations du requérant. CE, 28 mai 1954, BAREL.

Enfin, le juge peut renverser la charge de la preuve en demandant à l’administration de justifier sa décision laissant ainsi le requérant dans une position passive.

Section II : le contentieux de pleine juridiction.

C’est un contentieux dit subjectif, lié à une question de légalité subjective.

Paragraphe I : généralités sur le contentieux de pleine juridiction.

A- Les caractéristiques du contentieux de pleine juridiction.

Ce contentieux révèle un procès entre deux (2) parties. Elles se contestent l’existence ou l’étendue d’un droit. Le juge se prononce sur un droit subjectif (indemnité, obligation contractuelle, préjudice subi,…) les moyens utilisés sont valides. Il s’agit des moyens de droit (tirés de l’application de la loi ou du contrat) ou même des moyens de purs faits ayant une portée juridique (fautes et préjudices subis)

B- Le contenu du recours de pleine juridiction.

Il est constitué de deux (2) grandes catégories de litige. Il s’agit du contentieux de la responsabilité publique et du contentieux des contrats. Toutefois, d’autres catégories de contentieux sont assimilées au recours de pleine juridiction. Il s’agit du contentieux fiscal englobant les litiges relatifs à l’assiette, au taux et au recouvrement des impôts. Il s’agit également du contentieux électoral des organismes administratifs à caractère juridictionnel (ordre des avocats, des architectes, etc.). Ces contentieux sont rangés dans le contentieux de pleine juridiction compte tenu des pouvoirs du juge par exemple qui peut annuler une élection, modifier une décision en proclamant un candidat élu de même que condamner à des dommages et intérêts.

Paragraphe II : les pouvoirs du juge de plein contentieux.

Le contentieux de pleine juridiction est différent du contentieux de l’excès de pouvoir. Le recours de pleine juridiction amène le juge à statuer sur un droit intimement lié au requérant. Mais le requérant peut s’appuyer sur la violation de la légalité ou sur tout autre moyen susceptible d’asseoir ses prétentions. C’est un contentieux qui se rapproche du contentieux civil. C’est pourquoi il est confié dans un système d’unité de juridiction à un juge du droit commun qui est saisi à partir d’une procédure particulière.

A- Un pouvoir intégral de contrôle.

Le juge du plein contentieux détient des pouvoirs importants. C’est ainsi qu’il exerce un contrôle intégral sur tous les éléments du litige. Il a le pouvoir d’apprécier des situations juridiques en cause. Il se prononce également sur la régularité et l’étendue des droits et des obligations des parties pour en tirer toutes les conséquences. Le juge de pleine juridiction annule, reforme et peut condamner à des dommages et intérêts. Ses pouvoirs sont sensiblement identiques à ceux du juge civil. A l’instar du recours pour excès de pouvoir, le recours de pleine juridiction aménage une procédure de sursis à exécution. Toutefois, son octroi étant fermé dans une condition restrictivement interpellée par le juge. C’est la condition relative au caractère irréparable du préjudice que l’exécution de la décision est susceptible d’entrainer.

La procédure dans le contentieux de pleine juridiction est de type accusatoire. C’est au requérant d’apporter les preuves de ces allégations. Toutefois, dans le contentieux des dommages de travaux publics, un système de présomption de preuve est admis en faveur de la victime lorsqu’elle est dans une situation d’usager.

Le juge facilite la charge de la preuve à l’usager en exigeant des décisions complémentaires à l’administration. Enfin, l’assignation de l’administration devant le juge de plein contentieux ne suspend pas l’exécution de la décision attaquée. Ce caractère non suspensif s’applique à tous les cas dans lesquels une décision est en cause. Ce privilège de l’administration trouve son fondement dans la volonté de ne pas paralyser l’action administrative.

Les règles de procédure civile s’appliquent à la conduite de l’instance. Le principe de la collégialité et la non spécialisation du juge sont généralement de mise en matière de recours de pleine juridiction dans le système d’unité de juridiction. Le juge du plein contentieux ne peut adresser d’injonction à l’administration ni la condamner à une obligation de faire. Ses pouvoirs se limitent au prononcé de la décision et éventuellement à la condamnation de la collectivité publique à des dommages et intérêts. Il n’y a pas de voie d’exécution contre l’administration. Les jugements rendus au plein contentieux ne sont en 1er ressort à charge pour le justiciable d’interjeter appel. La juridiction d’appel est compétente en toute matière dans un système d’unité de juridiction. Néanmoins, la cassation est dévolue à une juridiction suprême spécialisée.

Quelle est alors l’autonomie du contentieux administratif de pleine juridiction dans un tel système ?

En droit ivoirien, le recours de pleine juridiction épouse la notion d’affaire administrative.

B- La détermination de la notion d’affaire administrative en droit ivoirien.

L’article 5 du code de procédure civile dispose que « les tribunaux de 1ère instance et leurs sections détachées connaissent de toutes les affaires civiles, commerciales, administratives et fiscales pour lesquelles la compétence n’est pas attribué expressément à une autre juridiction en raison de la nature de l’affaire »

Ces dispositions fondent le principe de l’unité de juridiction. Que peut bien vouloir signifier la notion d’affaire administrative à laquelle se réfère le législateur ivoirien.

La notion d’affaire administrative désigne le plein contentieux. Les critères classiques peuvent être utilisés pour déterminer la notion d’affaire administrative. Il s’agit de la conception matérielle et de la conception organique.

- La conception matérielle : dans cette hypothèse, on prend en considération, la spécificité du contentieux qui fait appel à des règles spécifiques du droit privé s’appliquant aux litiges administratifs. Cette conception n’est pas retenue par le législateur ivoirien.

- La conception organique : elle se réfère à la présence de personnes morales de droit public dans les litiges qualifiés d’administratifs. C’est le critère organique qui a été consacré pour déterminer la notion d’affaire administrative en droit ivoirien. Elle est repérable au niveau de l’article 6 nouveau du code de procédure civile, commerciale et administrative ; de l’article 15 du même code et de l’article 54 de la loi N° 94 – 440 du 16 aout 1994 déterminant la composition, l’organisation et le fonctionnement de la cour suprême. En effet, l’article 6 nouveau dispose que : « les juridictions statuent en toute matière et en 1er ressort sur toutes les demandes relatives à celles mettant en cause une personne publique ».

il s’y ajoute que l’article 15 du CPC délimite territorialement les affaires administratives à la compétence des juridictions de 1ère instance « au lieu d’affectation de l’agent ; pour tout litige d’ordre individuel intéressant les fonctionnaires ou les agents au service de l’état ou d’une collectivité publique »

Enfin, l’article 54 de la loi de 1994 sur la cour suprême délimite le champ de la cassation des affaires administratives aux décisions rendues en dernier ressort dans les procédures où une personne morale de droit public est partie.

L’option de l’unité de juridiction présente incontestablement des avantages. Le requérant est épargné de la délicate et laborieuse détermination préalable du juge compétent. Il s’y ajoute que la déconcentration des juridictions compétentes en toute matière au niveau des circonscriptions administratives rapproche davantage le justiciable de l’administration de la justice. L’unité de juridiction ne nie pas forcement la spécificité du contentieux administratif dont l’autonomie peut être sauvegardée par une spécificité de la procédure au sommet de la hiérarchie judiciaire. Le système ivoirien consacre une conception organique de la notion d’affaire administrative. Le modèle n’est pas sans inconvénient. Il fige le droit administratif qui n’a pas les moyens de se renouveler à cause de la liaison mécanique personnes publiques – affaires administratives.

Inévitablement, ce modèle rétrécit la barre du droit administratif. En effet, il ne tient pas compte de l’usage de prérogatives de puissance publique car pour les personnes morales de droit privé qui gèrent une mission de service public, les litiges découlant de telles activités ne peuvent être régies que par les règles de droit privé. En droit ivoirien, on note une forte tendance à la privation du droit applicable à l’administration. Cela est du à la non spécialisation du juge ivoirien. Selon le prof. René Degny Segui, « le droit réellement applicable par les juges de fond (TPI et cours d’appel) reste le droit privé. On assiste à une tendance contradictoire entre le souci de la chambre administrative de la cour suprême de soumettre la responsabilité publique au droit administratif et la volonté des juges du fond d’assimiler l’administration à un particulier et la soumettre au droit commun »

Dans le système d’unité de juridiction, on assiste à une purification des droits au profit du droit privé jugement N° 951 TPI d’Abidjan, 11 mai 1978, TAKPE-AKOSSO GABRIEL. CA d’Abidjan, arrêt N° 448 du 1er juillet 1977 Akpan Agnaro et CA d’Abidjan, arrêt N° 144 du 10 février 1984, DJAN Ziago Joseph. Dans toutes ces décisions, le juge applique le droit privé.

Selon le Prof. Kobo pierre-claver, l’application du droit privé renvoie « à des bavures ou dérives. Le moins qu’on puisse dire est de constater que le droit positif ivoirien de la responsabilité publique recèle des contradictions »

A coté de la classification bipartite reposant sur la distinction du contentieux de l’annulation du contentieux de pleine juridiction, il existe d’autres catégories de contentieux. C’est notamment le contentieux de la répression (atteinte à la voirie). Ce contentieux est également pris en charge par les organismes administratifs à caractère juridictionnel qui mettent en place de véritables juridictions disciplinaires.

Enfin, il s’agit du contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de la légalité. Il est constitué de litiges dans lesquels le problème posé est celui du sens d’un acte ou de sa régularité.

Chapitre II : LA DIMENSION NON JURIDICTIONNELLE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF.

Il s’agit d’un mode de résolution des litiges en marge des juridictions. C’est un mode de règlement non juridictionnel des litiges administratifs. Ces mécanismes de règlement des litiges administratifs prennent place dans le cadre de l’administration ou en dehors de celle-ci.

Section I : les modes de règlement des litiges internes à l’administration.

Un particulier qui s’oppose à l’administration sur une question de droit ou de fait ayant une portée juridique peut porter ses litiges devant l’administration. Ce qui ne fait pas obstacle à la saisine d’une juridiction. Les modes de règlement des litiges internes à l’administration s’identifient aux recours administratifs.

Paragraphe I : les recours administratifs.

Le recours administratif est une requête adressée à une autorité administrative. Sa saisine peut déboucher sur une décision administrative susceptible d’éteindre le litige ou de le laisser en l’état. Il existe plusieurs variétés de recours administratif.

A- Les caractéristiques des recours administratifs.

Le recours administratif est différent du recours contentieux. Ce dernier débouche sur une décision juridictionnelle alors que le recours administratif débouche sur une décision administrative. Le recours administratif suppose une procédure simple. Généralement, il existe sans texte. CE, 30 juin 1950, Quérant. Recueil des arrêts du CE, 1950. P 413.

Le recours administratif n’est assujetti à aucune règle de forme de forme et de procédure. Même le respect de la voie hiérarchique ne s’impose pas. CE , 09 Aout 1889, Robin, recueil P959. Il n’y a ni forclusion ni délai ; il est tout à fait libre. Le recours administratif tend à provoquer une décision de l’administration néanmoins, l’autorité administrative reste libre quant à la décision future. Celle-ci peut être explicite ou implicite résultant du silence gardé par l’autorité administrative au bout d’un certain délai.

B- La liaison recours administratif – recours contentieux

Les textes peuvent aménager des recours administratifs pour les lier aux recours contentieux. Sur le principe, les deux (2) recours sont indépendants sauf dispositions contraires. Ainsi le requérant dispose d’une faculté de choisir un des recours ou de les cumuler.

Dès lors, le recours administratif constitue un préalable pour le recours contentieux, il joue une fonction de conciliation. Il permet si nécessaire de rapprocher les positions de l’administration et du requérant afin d’éviter un procès. En tant que recours préalable, le recours administratif permet d’obtenir des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours contentieux. Dans ce cas, l’introduction du recours administratif proroge le délai du recours contentieux qui est de deux (02) mois suivant l’intervention de la décision implicite ou explicite de l’administration. Dans ce cas, la règle du recours administratif est très présente en droit africain. Souvent, elle n’est pas obligatoire en matière de recours pour excès de pouvoir. Toutefois au plein contentieux, le requérant est tenu de former le recours administratif à peine d’irrecevabilité. Selon la loi ivoirienne de 1994 sur la cour suprême, « les recours en annulation pour excès de pouvoir ne sont recevables que s’ils sont précédés d’un recours administratif préalable. » Ce qui en fait une règle à caractère obligatoire. C’est une position impérative de recevabilité du recours pour excès de pouvoir en RCI. C’est une règle de forme d’ordre public (le juge le soulève d’office si le requérant l’a oublié).

Le droit ivoirien, présente une spécificité en ce qui concerne le recours administratif préalable. En effet, la cour suprême, chambre administrative affirme que le recours juridictionnel postérieur au recours administratif vise la décision initiale et non celle qui découle du recours administratif préalable.

Dans un arrêt en date du 26 janvier 2000, la cour suprême chambre administrative considère « qu’en attaquant la décision implicite de rejet du recours hiérarchique auprès du ministre de l’emploi et de la fonction publique Air Afrique n’a pas déféré la bonne décision à la censure de la haute juridiction. » Pour la cour suprême ivoirienne, le recours hiérarchique qui est une étape de la procédure du contentieux de l’annulation n’est pas envisageable dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. Les enseignements de cette taille contrastent avec le droit français et le droit des pays africains d’expression française.

Le caractère d’ordre public du recours administratif est de plus en plus nuancé en C.I. laissant ainsi au juge un pouvoir d’appréciation assez large. CS, chambre administrative, 10 novembre 1982, Degbou Yao Lazare c/ ministre de la fonction publique. Dans cette affaire, le recours tendant à l’annulation d’une décision de révocation n’était pas précédé d’un recours administratif néanmoins, la cour a imparti au requérant un nouveau délai pour une régularisation de son recours. Dans une autre affaire, la cour suprême sanctionne le requérant pour n’avoir pas fait précéder le recours contentieux d’un recours administratif. CS chambre administrative, 26 février 1992, KOUASSI KOUADIO c/ ministre de l’emploi et de la fonction publique ; CS chambre administrative, 23 février 2000, BOBO Agnigali c/ ministre de l’emploi. CS, 26 mars 1997, BIEKOU ELIKI.

Paragraphe II : le recours aux organismes consultatifs.

Ce sont des organes qui accompagnent l’action administrative.ils sont de plus en plus nombreux. Ils concourent à l’éclosion d’un cadre participatif dans lequel s’enchevêtrent les initiatives publiques et privées.

A- Caractéristiques des organismes consultatifs.

Certains sont exclusivement constitués d’agents publics par contre d’autres connaissent une composition mixte. Ils sont souvent destinés à éclairer les décisions administratives en vue d’éviter les conflits entre l’administration et les particuliers. Ils ont vocation à améliorer les rapports entre l’administration et les administrés.

B- L’étendue des compétences des organismes consultatifs

Il convient de signaler que les pouvoirs de décision ne leur appartiennent pas. Toutefois les avis, propositions ou recommandations qu’ils sont appelés à émettre peuvent éclairer les décisions de l’administration.

Certains organismes ont une vocation généraliste. Il s’agit des cours suprêmes qui sont Conseil du gouvernement. Les autres sont spécialisés ; il en est ainsi de la commission d’accès aux documents administratifs. Elle donne son avis sur le caractère communicable d’un document, sur la demande d’un administré. L’autorité des organismes consultatifs dépend de la nature des avis qu’ils émettent :

- Avis facultatif

- Avis obligatoire

- Avis conforme

Section II : les modes de règlement de litiges externes à l’administration.

Il s’agit principalement du recours aux autorités administratives indépendantes et à l’arbitrage.

Paragraphe I : le recours aux autorités administratives indépendantes

Les autorités administratives indépendantes sont une catégorie nouvelle d’organe administratif apparue en droit français en 1973 et en droit ivoirien à partir de 1991.

A- Le statut du médiateur de la république.

Il est qualifié d’autorité administrative indépendante par la constitution ivoirienne de 2000. Cette qualification constitutionnelle recoupe celle du juge français. CE, 10 juillet 1981, RETAIL, AJDA 1981. P473. Selon le CE, le médiateur a le caractère d’une autorité administrative indépendante en raison de son manque de rémunération.

Le médiateur est conçu pour tenter d’apporter des solutions dans un délai rapide, aux litiges relatifs au service public.

B- Les attributions du médiateur.

Le médiateur est compétent pour connaitre des réclamations concernant le fonctionnement des administrations de l’état, des collectivités territoriales, des établissements et organismes investis d’une mission de service public. En règle générale, le médiateur n’a pas pouvoir de décision toutefois il peut faire des recommandations pour régler en droit et en équité une affaire dont il a été saisi. Ses recommandations sont rendues publiques. Dans certains cas, il peut saisir le juge pénal

Paragraphe II : le recours à l’arbitrage.

C’est un mode de règlement de litige entre deux (02) organes par un organe tiers qui arbitre ; habilité à dire le droit, il est exceptionnel comme mode de règlement des litiges dans lesquels une personne publique est partie. C’est une pratique souple de résolution des conflits. Toutefois, le recours à l’arbitrage est en principe fermé aux personnes morales de droit public dont on estime qu’elles ne peuvent être jugées que par la justice officielle voir article 1104 et suivants du code civil. D’ailleurs, il existe une jurisprudence du CE qui estime que le principe excluant l’arbitrage est applicable aux établissements publics à caractère industriel et commercial. CE, assemblée. 13 décembre 1955, SNVS, AJDA 1970 P91.

Cette jurisprudence interdit la pratique de la clause compromissoire mais également du compromis. Dans certaines situations, les personnes morales de droit public peuvent compromettre à l’exception des litiges qui portent sur des prérogatives de puissance publique. Depuis 2002,le droit ivoirien s’est enrichi du code des marchés publics qui s’ouvrent largement à l’arbitrage.

En RCI, le conseil des télécommunications est investi d’un rôle d’arbitrage et de conciliation. En effet, il doit être saisi avant tout recours juridictionnel portant sur un litige né entre l’administration et les opérateurs du secteur des télécommunications.