COURS DE DROIT ADMINISTRATIF PARTIE 1

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DROIT ADMINISTRATIF

On peut définir le droit administratif comme le droit de l’administration. Cette définition organique nous conduit à cerner la notion d’administration en tant qu’objet du Droit administratif. L’administration peut être appréhendée du point de vue sociologique et au point de vue juridique.

· Dans l’approche sociologique, l’administration est d’abord un intermédiaire. En tant qu’intermédiaire, l’administration est placée sous l’autorité des pouvoirs politiques ou publics tout en contrôlant les institutions qui participent aux différentes activités de l’Etat. Dans ce sens, l’administration assure un double mouvement d’information descendante et ascendante ce qui lui permet de veiller à l’application des lois et règlement au sein de l’Etat en suivant les activités et éventuellement apporter les correctifs nécessaire à ce effet.

De plus, l’administration est un pouvoir subordonné. Cette subordination est lié au politique c'est à dire au gouvernement. Pour la plupart des auteurs l’administration est un instrument aux mains du gouvernement qui en dispose pour remplir sa mission de fonction administrative. Dans certains Etats, où l’administration, est marquée par la personnalisation du pouvoir, cette subordination est plus accentuée. La subordination comporte tout de même des limites. Ces limites sont liées à la bureaucratisation du système administratif car les agents sont liés entre eux par le phénomène de corps ou de caste distincts. C’est en quelques sortes une corporation qui les incite à se protéger contre le monde extérieur (le pouvoir politique). En effet dans le système romano germanique, l’agent est lié à l’administration par un statut qui le régente (gouverne) en le protégeant durant le déroulement de sa carrière jusqu’à sa retraite. L’entrée dans cette administration est marquée par un certain nombre de mécanisme dont le concourt est très distinct du Droit privé.

· Au point de vue juridique, l’administration peut être défini selon deux (2) critères.

Selon le critère organique, l’administration est constituée par l’ensemble du personnel accomplissant des tâches administratives. Exemple : la direction de la police judiciaire (P.J).

Selon le critère matériel, l’administration désigne une activité c'est à dire la fonction elle-même.

C’est pourquoi l’administration est à la fois un organe et une activité. L’approche juridique nous conduit à distinguer l’administration des organismes privés. L’objet de l’administration c’est de satisfaire l’intérêt général c'est-à-dire la fourniture des prestations et la satisfaction des besoins sociaux. L’administration utilise les moyens spécifiques. L’administration utilise la force publique (police, gendarmerie).

De plus l’administration utilise un personnel spécifique appelé fonctionnaire. Ces caractéristiques de l’administration permettent de distinguer celle-ci des autres autorités publiques non administratives (le parlement, la justice, le gouvernement qui est une autorité politique). La définition de l’administration nous amène à mieux cerner la définition du Droit administratif. Nous avons dit dès le départ que le Droit administratif est le Droit de l’administration. Cela impliquerait que dans tous les pays il existe un Droit administratif car tous les Etats ont une administration ce qui n’est pas exact. Cela n’est pas vrai car il n’existe pas de Droit administratif dans le système Anglo-saxon, l’administration étant assimilé au secteur privé. Il y a lieu donc d’affiner cette définition large. Ainsi la définition organique doit être conjuguée avec la définition matérielle. Dans cette approche (matériel) le Droit administratif est un Droit spécial, un Droit dérogatoire de Droit commun c’est à dire distinct du Droit privé.

Le droit administratif est un droit spécial à l’administration. Le Droit administratif que nous venons de définir est une création relativement récente. Le Droit administratif n’a pris son envol qu’a partir de l’arrêt Blanco du 08 février 1993. Dans cet arrêt le juge a estimé qu’on doit appliquer des règles à l’administration c'est à dire distincts du Droit privé. Comme il n’existe pas de code administratif, il appartiendra au juge de créer progressivement ces règles. En Côte d’Ivoire c’est l’arrêt du 14 janvier 1970 appelé arrêt société des centaures routiers qui sanctionne l’autonomie du Droit administratif ivoirien. Dans cet arrêt le juge a repris presque mots pour mots les termes de l’arrêt Blanco. L’autonomie du droit administratif ivoirien doit s’analyser sur deux axes. On aura l’autonomie spatiale et l’autonomie matérielle.

L’autonomie spatiale est relative au droit français. En effet la côte d’Ivoire dès son accession à l’indépendance a réceptionné à travers sa constitution le Droit colonial applicable. C’est ce qu’on appelle la continuité législative.

L’autonomie matérielle est relative au Droit privé. En effet compte tenu de l’unité de juridiction, le Droit administratif a du mal à décoller, à prendre son envol. Le juge des tribunaux de premières instance de la cour d’appel et même de la chambre administrative ont une formation essentiellement judiciaire ce qui les amène logiquement le Droit privé au détriment du Droit administratif.

Quelles sont les caractères du Droit administratif ?

Le Droit administratif a un caractère essentiellement jurisprudentiel. L’essentiel des règles proviennent du juge au cours du règlement des conflits. Ce caractère fait du Droit administratif un Droit exotérique (caché) et un Droit mouvant (qui n’est pas contenu dans un code), un Droit pour spécialiste mais un Droit adaptable.

Le cours s’articulera autour de trois axes. Premièrement l’organisation administrative, deuxième axe : l’action administrative qui comporte cinq chapitres et le troisième axe : le contrôle juridictionnel qui comporte deux chapitres.

Chapitre I : l’organisation administrative

Chapitre II : le principe de l’égalité

Chapitre III : le service public

Chapitre IV : police administrative

Chapitre V : l’acte administratif unilatéral

Chapitre VI : le contrat administratif

Chapitre VII : la responsabilité administrative

Chapitre VIII : le recourt juridictionnel ou recourt pour excès de pouvoir

Chapitre I : L’organisation administrative

L’administration ivoirienne est multiforme. Nous distinguons l’administration centrale, l’administration territoriale déconcentrée et l’administration décentralisée cf n° 2001-400 76 du 09 Août 2001 d’orientation générale de l’administration territoriale. Mais chacune de ces composantes est conçue et organisé selon certains principes fondamentaux.

Section 1 : les principes de l’organisation administrative

Les principes sont constitués par des procédés d’organisation d’une part et par des procédés de contrôle d’autre part.

Paragraphe 1 : Les procédés d’organisation

On distingue les procédés autoritaires et les procédés non-autoritaires. Les procédés autoritaires obéissent à une technique de commandement. Ils sont moins démocratiques. Alors que les procédés non autoritaires rapprochent l’administration des administrés en les laissant gérer leurs propres affaires. Pour cela elles sont considérées comme plus démocratiques.

A- Les procédés autoritaires

Les procédés autoritaires sont représentés par la centralisation qui réalise l’unité du Droit et l’unité de la puissance de contrainte sur l’ensemble du territoire. Il y a deux (2) modalités de la centralisation : la concentration et la déconcentration.

1- La concentration

Il y a concentration lorsque l’Etat est la seule personne publique c'est à dire qu’il est le seul titulaire des droits et obligations. Ensuite la totalité des activités administrative est exercée à partir du sommet de l’Etat jusqu'à la population. Dans ce cas il existe un seul centre de décision, l’administration centrale. Autrement dit, l’administration agit sur les administrés sans relais. Dans ce cas de figure il n’existe pas de préfet de région ni de préfet de département ni de préfets ni même de chef de village.

Dans la pratique cette technique est difficile à mettre en œuvre voire impossible compte tenu de la complexité des affaires et de la taille des Etats. C’est comme si le sang affluait directement vers le cerveau avec le risque certain d’entrainer une conjection cérébrale. C’est pourquoi l’on a voulu oxygéner la structure administrative en optant pour l’autre modalité de la centralisation : la déconcentration.

2- La déconcentration

A l’instar de la concentration, dans la déconcentration, l’Etat est toujours la seule personne publique mais cette fois-ci, il agit sur les administrés par l’intermédiaire des relais que sont les préfets de régions, les préfets de département, les sous-préfets et les chefs du village. Il faut noter que ces relais ne sont pas des personnes publiques mais des représentants de l’Etat, la seule personne publique. A ce titre ils agissent au nom et pour le compte de celui-ci. Dès lors ces représentants n’ont pas la personnalité juridique ce qui leur ôte la responsabilité d’ester en justice, de recruter ou de licencier du personnel. Ces opérations sont le fait de l’Etat lui-même.

De plus ils ne bénéficient pas de l’autonomie financière pour le financement de leurs activités, ils reçoivent de l’Etat une partie de son budget.

B- Les procédés non-autoritaires

Les procédés non autoritaires sont représentés par la décentralisation. La décentralisation est le procédé technique qui consiste à conférer les pouvoirs de décision à des organes autonomes distincts de celle de l’Etat. A la différence de la déconcentration, il existe ici outre l’Etat d’autres personnes publiques. Ces personnes publiques sont les collectivités territoriale (communes, départements, districts). Au niveau fonctionnel ou technique existe des établissements publics nationaux appelés E.P.N. Ces entités bénéficient d’une personnalité juridique (possibilité d’ester en justice d’embaucher ou de licencier du personnel) et de l’autonomie budgétaire (possibilité d’élaborer, d’adopter et d’exécuter leurs propres budgets).

Paragraphe 2 : les procédés de contrôle

L’administration malgré la diversité de ces composantes a sa philosophie et ses objectifs propres ce qui justifie le contrôle exercé sur les différentes structures. Le contrôle varie selon la nature de la structure contrôlée. S’exerce sur le subordonné le contrôle hiérarchique. Sur les structures décentralisées s’exerce le contrôle de tutelle.

A- Le contrôle hiérarchique

Le contrôle hiérarchique est exercé sur le subordonné par le supérieur hiérarchique. Ce type de contrôle est basé sur un principe et s’effectue selon des modalités.

1- Les principes

Il existe deux principes du contrôle hiérarchique. D’abord ce contrôle existe même sans texte. Le subordonné ne dispose d’aucun moyen de défense.

a- Existence du contrôle hiérarchique même sans texte

Dire que le contrôle hiérarchique existe même sans texte signifie que ce type de contrôle se présume. Autrement dit dès lors qu’existe une hiérarchie existe automatiquement un contrôle hiérarchique. Par conséquent, une autorité ne peut refuser d’exercer ce pouvoir en l’absence d’un texte le précisant (concert d’Etat 30 juin 1950 Queralt S. (sirey) 1951 page 85.

b- L’absence de moyen de défense du subordonné dans la hiérarchie

Dans la hiérarchie, le subordonné ne dispose pas de moyen de défense contre l’acte de l’autorité administrative dès lors que les décisions sont prises dans l’intérêt du service. En effet, l’agent n’a pas intérêt à contester l’acte de l’autorité administrative devant le juge si celui-ci ne touche pas à son statut. Car l’administration est toujours sensé agir dans le centre d’intérêt général. En vertu de cela l’agent doit agir dans un ordre même illégal. Cette obligation ne peut être levé que si la décision de l’administration est manifestement illégal c'est-à-dire si la violation de la légalité saute aux yeux autrement dit si la violation de la légalité peut être perçut par tout bon spécialiste ayant un bon sens. C’est l’exemple d’une autorité de police qui intime l’ordre à son subordonné d’aller assassiner son rival en connaissance de cause.

De plus le caractère manifeste de l’illégalité ne suffit pas. Il faut en plus que l’acte de l’autorité administrative soit de nature à compromettre gravement un intérêt publique pour que l’agent puisse désobéir. C’est l’exemple d’un responsable des impôts qui donne l’ordre à son subordonné d’aller percevoir les impôts pour subvenir aux besoins de sa maîtresse (conseil d’Etat 10 novembre 1944 Lagneure Dalloz 1945 1ère partie page 88). Il y a lieu de préciser que dans le cas où l’agent doit désobéir à l’ordre manifestement illégal il le fait à ses risques et péril. C’est pourquoi il faut un minimum de décernement.

2- Les modalités du contrôle hiérarchique

a- Le contrôle sur les organes

Le contrôle sur les organes se réduit au pouvoir disciplinaire. C’est ainsi que l’autorité peut administrer des sanctions au subordonné. Les sanctions peuvent être légères (avertissement, blâmes) elles peuvent être aussi grave (révocation)

b- Le contrôle sur les actes du subordonné

Le contrôle sur les actes portent à la fois sur la légalité et l’opportunité. Le contrôle de l’égalité s’exerce sur la compétence lié afin de vérifier le respect de la légalité. C'est-à-dire que l’autorité vérifie l’acte subordonné par rapport aux textes en vigueur.

Quant au contrôle de continuité s’exerce sur la compétence discrétionnaire du subordonné afin de vérifier sa non-conformité du point de vu du supérieur hiérarchique. Le contrôle sur les actes peut être un contrôle a priori ou un contrôle a posteriori.

Le contrôle a priori s’effectue avant la crise de l’acte par le subordonné. Ce contrôle concerne notamment l’instruction, l’approbation préalable ou même la substitution d’office.

· L’instruction est le pouvoir conféré au supérieur hiérarchique d’imposer à l’avance au subordonné le contenu des mesures à prendre. C’est en quelques sortes des ordres qu’il juge nécessaires pour l’accomplissement de sa mission.

· L’approbation préalable s’analyse en la possibilité pour le supérieur hiérarchique de poser en quelques sortes un droit de veto sur l’acte du subordonné avant son exécution. Cette approbation peut être expresse ou tacite. Elle est tacite quand la décision peut être exécutée après l’absence de réaction de l’autorité administrative concernée après un délai fixé par la loi alors qu’elle a eu connaissance de ladite décision.

· La substitution d’office est le remplacement automatique du subordonné par le supérieur hiérarchique à propos de l’exécution d’un acte donc sans l’observation d’une procédure particulière.

Le contrôle à posteriori est le contrôle fait après la prise pour le contrôle de l’acte. Il concerne uniquement la reformation, l’annulation et l’inspection.

· L’annulation est la surpression de l’acte. L’annulation peut être pour l’avenir c’est ce qu’on appelle l’abrogation. L’acte peut être supprimé pour le passé comme s’il n’avait jamais existé. C’est le retrait.

· La reformation est la modification de l’acte du subordonné par le supérieur hiérarchique.

· L’inspection consiste à contrôler de manière systématique ou périodique l’acte du subordonné.

B- Le contrôle de tutelle

On peut s’étonner qu’il existe un contrôle sur les structures décentralisées. Mais cela est justifié par le fait que leur autonomie ne signifie pas l’indépendance. A l’instar du contrôle hiérarchique, le contrôle de tutelle est soumit à des principes et se fait selon des modalités précises.

N.B : en France, le contrôle de tutelle a été remplacé par le contrôle légalité. Le préfet ne peut que déférer les actes des autorités locales qu’il illégale devant le tribunal administratif. Lequel peut annuler l’acte ou non.

1- les principes de tutelle

Contrairement au contrôle hiérarchique, le contrôle de tutelle nécessite un texte. En outre l’autorité décentralisée dispose de moyen de défense.

a- La nécessité d’un texte

Pour qu’un contrôle de tutelle existe sur une structure décentralisée, un texte doit le prévoir. La nécessité d’un texte est nécessitée par l’autonomie accordée aux structures décentralisées. Le contraire pourrait remettre en cause l’autonomie.

b- L’existence de moyen de défense

A la différence du subordonné à la hiérarchie la structure décentralisée dispose de moyens de défense contre l’autorité de tutelle. Par conséquent elle peut contester devant le juge toute décision qu’elle juge illégale ou irrégulière.

2-Les modalités du contrôle de tutelle

a- Contrôle sur les organes

A la différence du contrôle exercé en vertu du pouvoir hiérarchique, le contrôle sur les organes dans la tutelle obéit à des conditions très strictes. Exemple : le maire ne peut faire l’objet de suspension que par le ministre de l’intérieur. Alors que dans la hiérarchie un fonctionnaire peut être suspendu de fonction par le préfet. En outre, le conseil municipal ne peut être dissout qu’en conseil de ministre alors que le fonctionnaire peut être révoqué que par le ministre de la fonction publique.

b- Contrôle sur les actes

Comme dans la hiérarchie, l’inspection, la reformation, l’autorisation préalable, l’approbation et la substitution d’office existe dans le contrôle de tutelle. Mais dans la tutelle, ces différents contrôles ne sont pas aussi tatillons que dans la hiérarchie. Particulièrement la substitution d’office obéisse à deux obligations cumulatives.

D’abord il faut que l’autorité décentralisé montre une défaillance certaine. De plus il faut une mise en demeure de l’autorité de tutelle resté sans résultat.

La grande différence avec la hiérarchie c’est que dans la tutelle il n’existe pas de pouvoir d’instruction de l’autorité de tutelle car cela anéantirait l’autonomie de l’autorité décentralisé qui est sensé agir selon les nécessités des affaires locales.

Section 2 : l’administration centrale

L’administration centrale est composée de la présidence de la république, de la primature, des départements ministériels et des autorités indépendantes.

Paragraphe 1 : la présidence de la république

A- Les fonctions du président de la république

Le président de la république est à la fois chef de l’Etat et chef de gouvernement dans la mesure où il est détenteur exclusif du pouvoir exécutif (article 41 de la constitution).

- En tant que chef de l’Etat, il incarne l’unité nationale, garanti l’indépendance de la nation et représente l’Etat à l’extérieur.

- En tant que chef de gouvernement il définit la politique économique et sociale. Il est détenteur du pouvoir règlementaire. Il est le chef de l’administration. A ce titre il nomme aux emplois civils et militaires.

N.B : le président de la république prend exclusivement les décrets. Il préside également le conseil des ministres. Il y a lieu de préciser aussi que le président de la république peut déléguer certain de ses pouvoirs en tant que chef du gouvernement au premier ministre et aux ministre sur des matière précises et souvent dans un délai précis (article 53 de la constitution).

B- les services de la présidence

Les services de la présidence sont : le cabinet, le secrétariat général de la présidence et l’inspection général d’Etat.

1- Le cabinet

- Le cabinet restreint comprend le directeur de cabinet, le chef de cabinet, le secrétariat particulier, les chargés de mission, les attachés de cabinet et les services de la correspondance.

- Le service du protocole assiste le président dans l’exercice de ses fonctions diplomatiques

- Les conseillers du président assistent le président dans l’étude et la résolution des questions spécifiques. On distingue les conseillers spéciaux nommés par décret et les conseillers techniques nommés par arrêté du président.

- Le cabinet militaire a pour mission de résoudre les problèmes de sécurité et assiste le président dans l’exercice de ses compétences en matière militaire.

2- Le secrétariat général de la présidence

Le secrétariat général est un groupe plus administratif et technique que le cabinet. Il constitue un organe d’appui à l’action gouvernemental.

Il assure la gestion administration administrative et financière des services et du personnel de la présidence

3- L’inspection générale d’Etat

L’inspection générale d’Etat est rattachée directement à la présidence de la république mais garde une relative autonomie pour l’efficacité de sa mission.

a- Organisation

L’inspection générale d’Etat comprend une quarantaine de membre qui sont reparti comme suit :

- Un inspecteur général d’Etat qui dirige et coordonne les activités de la structure

- Un secrétaire général qui assiste l’inspecteur général d’Etat

- Des inspecteurs d’Etat en chef qui sont responsable de section

- Des inspecteurs d’Etat chargées de réaliser des missions d’inspection

- Des auditeurs chargés d’assister les inspecteur d’Etat

b- Attributions

L’inspection général d’Etat est investi d’’uune mission générale contrôle et d’inspection du fonctionnement des services publics de l’Etat. Il lui est assigné en outre les rôles spécifiques notamment le contrôle financiers, des enquêtes, des études de toute nature dans l’intérêt du service public. Les inspecteurs ont reçu à cet effet tout pouvoir d’investigation et d’information.

Paragraphe 2 : La primature

La primature a été consacrée par la constitution dès 1990. Cette modification de la constitution a introduit dans l’exécution un certain bicéphalisme. Mais en réalité cet exécutif est resté monocéphal car le seul responsable est le président. Cela constitue une certaine déconcentration de l’exécutif placé sous le seul contrôle du président de la république lequel peut se décharger en confiant certaines tâches au premier ministre. C’est pourquoi les termes « chef de gouvernement » attribué au premier ministre paraissent impropres même s’ils sont commodes politiquement.

A- Les pouvoirs du premier ministre

Le premier ministre détient deux types de pouvoirs : pouvoir autonome et pouvoir dérivé

1- Pouvoir autonome

Les pouvoirs autonomes concernent l’animation, coordination de l’action gouvernementale, la proposition des membres du gouvernement (nomination, révocation) et la suppléance du président de la république.

S’agissant du pouvoir de proposition le premier ministre propose à la nomination et à la révocation des membres du gouvernement la décision finale revenant au président de la république. En effet, ce dernier peut refuser cette proposition quitte à ce que le premier ministre fasse de nouvelle proposition.

S’agissant de l’animation de la coordination, le premier ministre ne fait qu’encadrer l’exécution de la politique économie et sociale définit par le seul président de la république.

S’agissant de la suppléance il remplace le président de la république à une et une seule condition quand celui-ci est en dehors du territoire national. Mais pendant cette absence le premier ministre ne peut bouleverser la politique gouvernemental ni nommer aux emplois civils et militaires, ni même présider le conseil des ministres à moins d’une délégation de pouvoir du président de la république.

2- Les pouvoirs dérivés

Les pouvoirs dérivés concernent les pouvoirs à lui déléguer par le président de la république. En effet le président de la république peut lui déléguer des pouvoirs. C’est donc une faculté et non une obligation. En outre le président ne peut que lui déléguer certain de ses pouvoirs. Cette possibilité de la délégation a un caractère limité car elle se fait sur un ordre du jour précis, sur des matières précises et dans des délais précis

B- Les services de la primature

1- Le cabinet

Le cabinet est administré par un directeur de cabinet assisté par un directeur de cabinet adjoint. Il gère les audiences du premier ministre et rédige les communications en conseil des ministres et également en conseil de gouvernement. Le cabinet est composé également de conseillers spéciaux et de conseillers technique. On note également les chargés de mission, chef de cabinet, attachés de cabinet et autres.

2- Le secrétariat général de gouvernement

Le secrétariat général de gouvernement est dirigé par un secrétaire général assisté d’un secrétaire général adjoint. Il est secondé par un cabinet, d’un secrétariat du conseil des ministres, d’un service de documentation, d’un service du contentieux et un service des journaux officiels…. Il assure l’enregistrement et la garde des actes dans les archives et la publication des actes au journal officiel de la république de la côte d’Ivoire J.O.R.C.I. il suit également l’exécution des décisions du conseil des ministres. Il est en quelques sortes la clé de voûte du travail gouvernemental.

Paragraphe 3 : les départements ministériels

A- L’organisation du département ministériel

Le département ministériel est un ensemble de services publics hiérarchisés et placés sous l’autorité d’un ministre qui comprend : le cabinet, les services centraux, les services rattachés et services extérieurs.

1- Le cabinet

Il comprend les collaborateurs directs du ministre. Ce sont :

- Le directeur de cabinet, collaborateur immédiat du ministre et N° 2 dans la hiérarchie du ministère. Il peut être assisté d’un adjoint. Il bénéficie d’une délégation de signature dans certaine matière. De la part du ministre.

- Le chef de cabinet, chargé de la gestion et de l’organisation matériel du travail du cabinet

- Les conseillers techniques

- Les chargés de missions

- Les chargés d’étude

- Le chef du secrétariat particulier

- Les secrétaires

2- Les services centraux

Ce sont des structures permanentes contrairement au cabinet dont le sort dépend étroitement du ministre. Ce sont : les directions générales et les directions centrales.

3- Les services rattachés et services extérieurs

Les services extérieurs sont la représentation territoriale des services centraux. Ce sont les directions régionales et les directions départementales.

B- Le ministre

Il est membre du gouvernement et chef du département ministériel

1- Le ministre : membre du gouvernement

Le ministre est proposé par le premier ministre et nommé par le président de la république. Il est révocable dans les mêmes conditions. Cette nomination relève des réalités politiques. A chaque ministre sont attribué des tâches dans des matières spéciales. Ces ministres spécialisés sont placés à la tête des ministères dit verticaux. Mais certains ministres s’occupe outre les affaires de leur ministère les affaires d’autres ministère. Exemple : ministère de la fonction publique, le ministère de l’économie et des finances. En principe la constitution n’établit pas d’hiérarchie mais le premier ministre est le premier d’entre eux. S’agissant des autres ministres, on peut dire qu’il existe une hiérarchie protocolaire voulu par le président de la république selon l’ordre de nomination. Dans l’ordre on distingue : les ministres d’Etat, les ministres délégués et les secrétaires d’Etat.

2- Ministre : chef du département ministériel

Le ministre à un pouvoir de décision, de gestion et hiérarchique.

Le pouvoir de gestion consiste à assurer la bonne marche du service, a organiser le travail, à disposer du personnel et du crédit alloué par l’Etat. La gestion est ainsi administrative et financière. Le ministère n’ayant pas la personnalité juridique, il ne peut recruter du personnel mais il peut proposer des recrutements ou ouvrir un concourt en liaison avec le ministre chargé de la fonction publique.

En matière de gestion du personnel, le pouvoir du ministre se limite à la gestion stricte du personnel (décision de congé, affectation à l’intérieur du ministère, notation des agents, administration des sanctions de premier degré c'est-à-dire les moins graves). Le reste des compétences est du ressort du ministre chargé de la fonction publique (recrutement du personnel, avancement et promotion du personnel, sanction de second degré).

En matière financière, la compétence du ministre se borne à préparer les actes d’engagement. Il n’est pas ordonnateur de crédit, ce rôle revenant au ministre chargé des économies et des finances.

Le pouvoir de décision du ministre consiste à prendre des actes administratifs. Le président de la république étant détenteur exclusif du pouvoir exécutif, toute compétence du ministre doit provenir de la délégation de ce dernier. C’est pourquoi après leur nomination les ministres reçoivent des attributions de la part du président de la république en vertu de l’article 53 de la constitution.

En vertu de cela, il peut disposer du pouvoir règlementaire soit pour appliquer une décision présidentielle soit pour organiser leur service. Ce sont des arrêtés, des circulaires, des directives et des décisions individuelles.

Le pouvoir hiérarchique du ministre s’étend sur les agents de son ministère et sur leurs actes. A cet effet, le ministre peut prendre des mesures internes d’affectation et de mutation ainsi que des sanctions de premiers degrés. Il peut disposer également du pouvoir d’instruction, de reformation et d’annulation etc.

Paragraphe IV : les autorités indépendantes

Les autorités indépendantes se caractérisent par leur autonomie ou leur indépendance à l’égard des autres autorités administrative. Elles sont habilitées à prendre des décisions juridiques et elles ont une grande autorité morale. Elles appartiennent à l’administration centrale mais elles sont affranchies de la hiérarchie administrative. Donc elles ne font l’objet d’aucun contrôle administratif. Mais comme elles sont des organes administratifs, leurs décisions peuvent faire l’objet d’excès de pouvant devant le juge de l’administration qui est la chambre administrative de la cour suprême.

A- Les différentes autorités indépendantes

On peut citer à titre d’exemples :

- La commission de la concurrence

- La haute autorité de la communication audiovisuelle (H.A.C.A)

- Le conseil national de la presse (C.N.P)

- Conseil de télécommunication en Côte d’Ivoire (C.T.C.I.)

- Le médiateur de la république

- La commission électorale indépendante

- La commission de contrôle des banques

B- Le statut des autorités indépendantes

Ces structures à l’exception du médiateur de la république sont des organes collégiaux. Les membres sont nommés en général par décret du président de la république. Leur mandat est relativement long : 5 ou 6 ans ce qui constitue une garantie. Leur indemnité, leur incompatibilité et immunité renforce leur indépendance et l’efficacité de leur mission.

C- Les missions des autorités indépendantes

Les autorités indépendantes ont pour mission principale de veiller au respect des règles et principes régissant les activités des administrés. Ces activités concernent généralement les secteurs sensibles (politique, concurrence, presse etc. Donc elles sont chargées de veiller au libre et égal accès ainsi qu’au libre exercice de ces activités par les administrés. Elles ont également un rôle de conciliation et d’arbitrage. Elles formulent souvent des avis, des propositions, et des recommandations qui n’ont aucune force contraignante. Mais elles peuvent avoir une compétence disciplinaire. Ce qui leur permet d’administrer des sanctions en cas d’infraction de la législation.

Section 3 : l’administration territoriale déconcentrée.

L’administration territoriale déconcentrée est composée de la région, du département, de la sous préfecture et du village. Comme indiqué plus haut, ces structures ne sont pas des personnes publiques mais des représentants de l’Etat. Mais certaines constitue à la fois une circonscription administrative et une collectivité territoriale.

Paragraphe 1 : la région

Actuellement, la région n’est qu’une circonscription administrative c'est-à-dire une entité déconcentrée mais une loi de 1998 fait de la région une entité décentralisée. Mais ce texte n’a pas mis en œuvre. Mais le pouvoir actuel envisage de décentralisé la région. Elle est dirigée par un préfet de région.

A- La région, une circonscription administrative

Selon la loi 2001 précité, la région se définit comme « l’échelon de conception, de programmation, d’harmonisation, de soutien, de coordination et de contrôle des actions et des opérations de développement économique et social, culturel qui s’y réalisent à l’intervention de l’ensemble des services des administrations civiles de l’Etat ».

Chaque région est composée de plusieurs départements.

N.B : le nouveau régime envisage de créer 12 districts non autonomes en plus des deux districts autonomes d’Abidjan et de Yamoussoukro. Chaque district sera composé de plusieurs régions.

B- le préfet de région

La région est dirigée par un préfet de région. Le préfet de région est à la foi préfet du département du chef lieu du département. En principe le préfet de région n’a pas de pouvoir hiérarchique sur les préfets de département composant la région. Il n’assure que la coordination et à ce titre il a un rôle protocolaire. Mais en fait il a un pouvoir d’animation et de direction des actions de développement de la région.

Paragraphe 2 : le département

Le département est à la fois une circonscription administrative structure déconcentré et une collectivité territoriale, structure décentralisée. C'est-à-dire que sur une même surface géographique, cohabite deux types d’administration. Mais dans cette section nous n’étudierons que le département en tant que structure déconcentrée.

A- Le département, circonscription administrative

Le département constitue selon la loi d’orientation précitée « l’échelon de relai entre la région et la sous-préfecture ». Il constitue une déconcentration territoriale. Chaque département est composé de plusieurs sous-préfectures.

B- Le préfet de département

Le département est administré par un préfet. Il est l’agent local du gouvernement. A ce titre il représente dans son département le président de la république et également chacun des ministres. Il est le chef des services de l’Etat dans le département. Il responsable du développement du département. Il assure l’harmonisation des actions des l’Etat avec celle des collectivités territoriales du département. Il exerce le pouvoir de tutelle sur les autorités territoriales c'est-à-dire sur les structures décentralisé du département.

Paragraphe 3 : la sous préfecture

La sous-préfecture est une circonscription administrative. Elle est dirigé par un sous-préfet

A- La sous préfecture, une circonscription administrative

La sous-préfecture n’est qu’une circonscription administrative. Elle constitue à ce titre une activité déconcentrée de l’Etat. Elle est également une division interne du département. C’est don un échelon infra départemental.

B- Le sous préfet

La sous préfecture est dirigé par un sous préfet. Il est représentant du préfet dans la sous-préfecture et agit sous délégation de celui-ci. Le sous-préfet à part la délégation du préfet dispose d’attribution propre. A cet effet il est officier d’Etat civil. Ainsi il reçoit les déclarations de naissance et de décès. Il célèbre les mariages, il procède à la légalisation d’actes. Il est également autorité de police. Il contrôle et dirige l’action des chefs du village. Il assure l’application des lois et règlement de l’Etat dans la sous-préfecture. La sous-préfecture est composée de plusieurs villages.

Paragraphe 4 : le village

Selon la loi d’orientation précitée le village constitue la circonscription administrative de base de l’organisation administrative. Il est dirigé par un chef de village.

A- Le village, une circonscription administrative

Le village réalise la déconcentration de l’administration d’Etat. Il est dépourvu de personnalité juridique. C’est la structure administrative de base mais il est à la fois une réalité sociologique incontournable.

B- Le chef du village

Le village est dirigé par un chef du village assisté d’un conseil de village. Le chef du village est nommé par arrêté du préfet après une enquête du sous-préfet. Mais le préfet ne fait qu’entériner le choix des villageois selon les usages de la localité. Une solution contraire entrainerait un blocage ou une crise de fonctionnement des activités menées par le chef du village. L’importance du chef du village mérite des actions d’intéressement de la part des autorités administrative. En effet, la paupérisation des populations rurales rejaillit sur le chef du village qui de ce fait a besoin d’un minimum de ressource pour assurer son autorité et ainsi jouer pleinement son rôle entre la sous-préfecture et les villageois.

Section 4 : l’administration locale décentralisée

La loi N° 2001 476 du 9 août 2001 d’orientation sur l’organisation général de l’administration détermine les structures décentralisées :

- Les régions

- Les départements

- Les districts

- Les villes

- Les communes

Ces structures sont des collectivités territoriales c'est-à-dire elles sont dotées de personnalité juridique et de l’autonomie budgétaire. Elle participe ainsi à la démocratisation de l’administration. Pour l’heure, parmi ces collectivités territoriales, la ville n’a pas encore été mise en œuvre. La ville d’Abidjan qui était une entité propre a changé de statut.

S’agissant de la région en tant que collectivité territoriale, les textes y relatifs n’ont pas encore reçu d’applications pratiques. Donc il est bien indiqué de réserver notre développement aux trois collectivités territoriales qui fonctionne effectivement : la commune, le district et le département.

Paragraphe 1 : la commune

La commune & été introduite en Côte d’ivoire dès 1974 avec la commune de Grand-Bassam et en 1915 avec la commune d’Abidjan. Le système communal a été marqué par trois régimes :

- Les communes mixtes dont les organes sont nommés

- Les communes de moyen exercice avec un conseil municipal élu mais le maire nommé. Exemple : Agboville, Dabou, Dimbokro, Daloa, Man etc.

- Les communes de plein exercice dont tous les organes sont élus. Exemple : Abidjan, Bouaké etc.

Mais la municipalisation sera mise sur les rails à partir de 1980. Avec l’adoption d’une loi relative à la charte municipale (loi N° 80-1182 du 17 octobre 80 portant statut de la ville d’Abidjan). La loi instituait un statut unique pour toute les communes de Côte d’Ivoire avec une particularité pour la cille d’Abidjan. La commune comprend un organe délibérant, le conseil municipal et un organe exécutif, la municipalité (le maire et ses adjoints).

A- Le conseil municipal

1- Statut

Le nombre de conseillers municipaux varie en fonction de l’importance de la commune. Le minimum est de vingt cinq (25) conseillers pour les communes dont la population est égale ou inférieur à 10 milles habitants. Le maximum est de cinquante (50) conseillers pour les communes de 100.000 habitants. Pour être éligible, il faut avoir la qualité d’électeur et résider dans la commune ou à défaut y avoir un intérêt économique et social certain. Dans le but de favoriser la présence aux délibérations, il est exigé un quota pour les résidents de la commune sur la liste des candidats. De ¾ en 1970 l’on est passé à 2/3 en 1995. Les inéligibilités frappent notamment les magistrats, les militaires et les assimilés. Les conseillers municipaux sont élus pour cinq (5) ans au suffrage universel direct sur une liste proportionnel et majoritaire à un tour sans vote préférentiel ni panachage c'est-à-dire sur une liste bloquée (le candidat vote la liste telle qu’elle se présente sans y apporté de modification). Il s’agit donc d’un mode de scrutin mixte depuis l’an 2000. Avant le mode de scrutin était majoritaire cela veut dire que la liste majoritaire prenait tous les sièges de conseillers. Mais actuellement, la liste majoritaire prend 50% des sièges et les 50% restants sont partagés au pro rata des voix obtenues par chaque liste y compris la liste majoritaire. Cela permet de constituer une majorité solide pour l’efficacité des délibérations compte tenu de l’éventuelle représentation des différents courants politique au sein du conseil qui pourrait être source de blocage. Le contentieux électoral est de la compétence de la chambre administrative de la cour suprême.

2- Le fonctionnement du conseil municipal

Le conseil municipal se réunit en session ordinaire au moins quatre fois dans l’année. Des sessions ordinnaires peuvent avoir lieu sur convocation du maire ou à la demande motivée de la moitié des conseillers. Les séances sont présidées par le maire. Le Corum est constitué par la majorité des membres. Mais après une seconde convocation, à huit jours d’intervalle, la séance peut être tenue quelque soit le nombre de conseillers présents. Les séances sont en principe publiques mais le maire ou 1/3 des conseillers peut demander le huit clos.

3- Les attributions

Le conseil municipal bénéficie des clauses générales de compétence. Il est également chargé de la gestion des affaires de la commune. A ce titre, il vote le budget, délibère de la création ou de la suppression des services communaux. Il détermine les modalités de perception des impôts et taxes.

N.B :

- le conseil municipal peut démissionner

- le conseil municipal peut faire l’objet de suspension par le conseil des ministres en cas de distancions grave entre le maire et le conseil municipal. Elle ne peut durer plus de trois mois.

- le conseil municipal peut être dissout

En cas de démission ou de dissolution, l’autorité de tutelle désigne dans les quinze jours une délégation spéciale composée de 7 à 15 membres. Il désigne également le président et le vice président de cette délégation qui font office de maire et de maire adjoints.

B- La municipalité

La municipalité est composée du maire et de ses adjoints. Tous les membres de la municipalité ont un statut commun. La municipalité est un organe collégial donc en principe les décisions doivent être prise collégialement. Mais en réalité, le maire exerce la plénitude des pouvoirs quitte à en déléguer à ses adjoints.

1- Statut

Le maire et ses adjoints sont d’abord des conseillers. Il sont ensuite élus par le conseil à sa première séance. L'élection a lieu au scrutin uninominal à la majorité absolu au 1er tour et à la majorité relative au 3ème tour. Au 3ème tour en cas d’égalité, le plus âgé est élu. Dans la pratique la tête de liste vainqueur aux élections des conseillers municipaux est généralement élue. Mais ce n’est pas une exigence des textes car les conseillers peuvent porter leurs voix sur d’autres candidats. Le nombre d’adjoints varie selon l’importance de la commune :

- Deux pour les communes dont la population est inférieur ou égal à 10.000 habitants

- Six pour les communes ou la population est supérieure à 100.000 habitants

2- Les attributions du maire

Le maire est à la fois agent de la commune et agent de l’Etat

a- Le maire : agent de la commune

En tant qu’agent de la commune, le maire est le chef de l’exécutif et chef de l’administration communale.

En tant qu’agent de l’exécutif :

- Il représente la commune

- Il prépare les décisions à la délibération du conseil principal et exécute les décisions de celui-ci

- Il est ordonnateur des dépenses, passe les contrats, il représente la commune en justice

- Il met en œuvre les programmes financés par la commune

En tant que chef de l’administration, le maire dirige les services (secrétariat général exécutif, service technique, service financier…). Il nomme aux emplois et il peut licencier du personnel.

N.B : les agents des services sont soumis en général au code du travail, cela veut dire que ce ne sont pas des fonctionnaires, ce sont des contractuels.

Mais compte tenu de l’appui de l’Etat, celui-ci met à leur disposition du personnel fonctionnaire. Ceux-ci sont rémunérés par l’Etat. Alors que les agents recrutés par la commune sont rémunérés par la commune. Il y a lieu de préciser que le personnel recruté par les communes a un statut hybride. Ils sont certes soumis au code du travail mais certaines dispositions des fonctionnaires leurs sont appliquées.

b- Le maire : agent de l’Etat

En tant qu’agent de l’Etat le maire :

- Est chargé de publier et exécuter les lois et règlement de l’Etat dans la commune

- Est officier d’Etat civil (légalisation, célébration de mariage, déclaration de naissance et de décès)

- Est officier de police judiciaire (exécution de mesure de sureté générale)

- Est chargé de la mise en œuvre de la politique économique et sociale définit par le gouvernement

C- Pouvoirs de police, administrative du maire en tant qu’agent de la commune et agent de l’Etat

Le maire est chargé de :

- L’exécution des lois et règlements des autorités supérieures relatifs au maintien de l’ordre, de la sureté, de la tranquillité et de la salubrité publique

- L’exécution des règlements de police municipale prit par le conseil municipal (mais en ca d’urgence, le maire peut prendre lui-même ces mesures)

- L’édiction des mesures de police spéciale (police de la route, police de la chasse, police des films…)

Paragraphe 2 : le département

Nous savon déjà que le département est d’abord une structure déconcentrée c'est-à-dire sans personnalité juridique. Mais ici nous examinerons le département en tant que structure décentralisée.

N.B : l’actuel gouvernement envisage de supprimer le département en tant que structure décentralisée au profit de la décentralisation de la région.

Le département en tant que structure décentralisé a été institué et organisé par les loi N° 2001-476 et 477 du 09 Août 2001.( Le département en tant que structure décentralisé était déjà régit par une loi du 10 avril 1961 jamais appliquée). Les limites géographiques du département coïncident avec celle du département, circonscription administrative. Le département dispose d’un organe délibérant, le conseil général, d’un organe exécutif, le bureau du conseil général et d’un organe consultatif, le comité économique et social.

A- Le conseil général

1- Statut

Le nombre de conseillers généraux varie selon l’importance du département avec un minimum de trente (30) et un maximum de soixante (60) conseillers. Les membres du conseil général sont élus pour cinq (5) ans selon le même mode de scrutin que l’élection des membres du conseil municipal. Sont inéligibles les préfets, sous préfets, militaires et assimilés. Le mandat de conseiller général est incompatible avec celui du conseiller municipal.

2- Fonctionnement

Les sessions ordinaires se tiennent sur convocation du président du conseil général au moins une fois par trimestre. Les sessions extraordinaires peuvent se tenir à l’initiative du président ou celle de la majorité des conseillers et celle du préfet de département. Les sessions sont en principe publiques mais le huit clos peut être décidés sur certains points bien précis. Le Corum est le même que celui du conseil municipal.

3- Les attributions

Le conseil général délibère notamment :

- Sur le développement économique du département (planification du développement et promotion du développement économique)

- Sur les matières relatives à la santé, à l’hygiène publique, à la construction, à la gestion et l’entretien des hôpitaux généraux.

- Il donne son avis dans les cas prévus par le loi ou à la demande de l’autorité de tutelle

B- L’organe exécutif

L’organe exécutif est dirigé par un président pour une durée de cinq (5) ans. A la différence du conseil municipal, la tête de liste vainqueur aux élections est déclarée vainqueur. Il est assisté par quatre (4) vice-présidents classé dans l’ordre proposé par le président et approuvé par le conseil général. Mais pour les départements ou la population est supérieure à 300.000, le nombre de vice président est porté à cinq (5). Le président du conseil général, prépare et exécute les délibérations du conseil général. Il est ordonnateur des dépenses et des recettes du département, il gère le domaine départemental et représente le département. Il peut donner délégation aux membres du bureau. Le bureau du conseil général prépare l’ordre du jour des séances, programme les actions de développements , prépare le budget, émet des avis.

C- Le comité économique et social

Le nombre de conseillers économique et sociaux varie de 12 à 30 en fonction de l’importance démographique du département. Il comprend les représentants des différents secteurs d’activités du département, les associations de développement, des élus locaux et des personnalités reconnues pour leur compétence. Il a un rôle consultatif.

Paragraphe 3 : le district

Le district est une collectivité territoriale de type particulier. Ill existe deux districts : Abidjan et Yamoussoukro

N.B : le gouvernement a érigé certains districts en districts autonomes à la différence de 12 districts qui seront créés mais qui ne seront pas autonomes mais des structures déconcentrés. Les limites territoriales du district se confondent avec les limites du département. Ce qui entraîne la suppression du département concerné en tant que collectivité territoriale. On évite ainsi le conflit de compétence. Le district est composé d’un organe délibérant appelé conseil du district et un organe exécutif appelé bureau du conseil de district assisté d’un organe consultatif

A- le conseil du district

1- Le statut

Le conseil du district à une composition hétérogène opposé à homogène. Il comprend d’une part les 2/3 des membres élus au suffrage universel direct et au scrutin de liste proportionnel intégral à un tour sur une liste complète sans vote préférentiel ni panachage (seul minimum 10% des voix exprimés). Le 1/3 est composé de membres désigné au sein des conseils municipaux des communs composants le district. Ainsi le district d’Abidjan qui comprend 78 conseillers issus d’Abidjan 52 sont élus et 26 désignés à raison de deux (2) par commune.

2- Les attributions

Le conseil de district règle par délibération les matières présentant un intérêt pour le district. Ce sont notamment celle relative à l’urbanisation, la promotion du développement économique, social et culturel, l’entretien du patrimoine, les travaux d’équipement rural, la protection de l’environnement. La gestion des déchets, la construction et la gestion des université et grandes écoles.

C- Le bureau du district

Le bureau du district comprend le gouverneur, le sous-gouverneur, assisté d’un conseil consultatif et social.

1- Le gouverneur et le vice-gouverneur

Le gouverneur est nommé pour cinq (5) ans par décret du président de la république. Les vices gouverneur au nombre de cinq (5) sont nommés pour un an par décret du président de la république sous proposition du gouverneur. Le gouverneur assisté des vices gouverneurs sont chargés essentiellement de l’ordre du jour des réunion, du suivi du recouvrement des recettes, de la préparation du budget et du suivi de son exécution.

2- Le comité consultatif du district

Le comité consultatif du district est un organe consultatif dont le nombre ne peut excéder 20. Il composé des représentant des communautés villageoises (autorité traditionnelle association de jeunes et de femmes…) et de représentant des mutuelles de développement des districts.

Que conclure après l’analyse des structures décentralisées ?

Nous remarquons que les textes ont créés ces différentes structures décentralisées. Elles sont dotées de la personnalité juridique et de l’autonomie budgétaire. Ces structures fonctionnent effectivement. Elle participe de la démocratisation de l’administration.

Mais cette décentralisation a un caractère limité pour plusieurs raisons :

- Après la création de ces structure, l’Etat leur transfert des compétences en vertu des textes. Mais jusqu'à présent certaines compétences ne sont pas encore transférées. Ce qui limite l’effectivité de la décentralisation.

- Insuffisance de moyens techniques, financiers et humains.

- Il existe la tutelle pesante de l’Etat si bien que parfois on a l’impression d’être en phase d’une structure déconcentrée

- Toutes les structures ne sont pas encore décentralisées effectivement

Chapitre II : Le principe de légalité

Le principe de légalité s’entend par la conformité à la règle de Droit. Dans le but de mieux cerner ce principe, il y a lieu de déterminer d’abord sa signification avant d’analyser sa source et d’en préciser la portée et ses limites.

Section 1 : la signification du principe de légalité

Le principe de légalité signifie que l’administration est soumise au Droit. Cette soumission de l’administration au Droit comme le dit Prosper Wein semble relever du miracle dans la mesure où c’est la même administration. Dans la mesure où c’est la même administration détenant le monopole de la contrainte qui est chargé d’appliquer le Droit. Mais la conquête de liberté, l’opiniâtreté du juge ainsi que la culture juridique des dirigeants ont permis au Droit de s’imposer tan bien que mal. Le principe de légalité s’analyse par l’obligation pour l’administration de respecter le droit et par l’obligation de faire respecter le Droit.

Paragraphe1 : l’obligation du respect du Droit par l’administration

L’administration est tenue de se conformer aux règles qui lui sont supérieur. De plus elle est tenue de respecter ses propres règles.

A- Le respect des règles supérieur

L’administration est tenue de respecter les règles supra administratives. Ce sont : la constitution, la loi, les traités internationaux, certaines règles jurisprudentielles appelés en France les principes généraux de Droit. Parfois cette obligation consiste pour l’administration à s’abstenir de violer le Droit. Dans d’autres, elle est obligée d’agir dans le sens voulu par le Droit. Exemple : le maire et le préfet qui sont des autorités de police, doivent tout mettre en œuvre en prenant des mesures indispensable afin de mettre fin à un péril menaçant l’ordre public. Une défaillance dans ce sens constitue une illégalité.

B- Le respect des règles administratives.

L’administration est tenu de se conformer à ses propres règles c'est-à-dire à ses propres décisions. L’administration ne peut violer donc des décisions qu’elle a elle-même prises.

De plus l’administration doit respecter les règles de caractère général de ses subordonnés quand elle édicte des actes individuels. Cette obligation a l’avantage de sécuriser les rapports juridiques.

Paragraphe 2 : le respect du Droit assuré par l’administration

L’administration fait respecter le Droit en assurant l’exécution des lois et règlement et en mettant fin aux situations illégales.

A- L’exécution de la loi

Dans un premier l’administration doit assurer l’exécution de la loi. A ce titre elle doit prendre des mesures nécessaires en vertu de cette décision sous peine d’illégalité. Conseil d’Etat 23 octobre 1959 sieur doublet recueil page 191. Cependant l’administration dispose de certaines libertés d’appréciation c'est-à-dire d’une marge de discrétion. En effet elle a le choix du moment et des moyens de son intervention.

Dans un second temps, l’administration est obligée d’exécuter des décisions de justice. Dans ce sens elle doit mettre à la disposition du bénéficiaire d’une décision de justice, la force publique pour l’exécution de celle-ci. Conseil d’Etat 30 novembre 1923 couitéas. En cas de refus l’administration engage sa responsabilité. Il faut préciser que l’administration apprécie elle même le moment et les moyens avant d’exécuter ces décisions de justice.

B- L’obligation pour l’administration de mettre fin aux situations illégales

L’administration dans sa mission de passation de service peut prendre des actes jugés irréguliers ou même mener des actions irrégulières. Dans ce cas elle doit y mettre fin en cas de constat. Elle doit mettre fin aux situations irrégulière des particuliers c’est l’exemple du non respect de l’urbanisme.

Section 2 : les sources de la légalité

Les sources de la légalité sont des règles écrites et des règles non écrites.

Paragraphe 1 : les sources écrites

Elles sont composées de normes constitutionnelles, de normes internationales ainsi que les lois et règlements.

A- Les normes constitutionnelles

Elles sont composées du préambule de la constitution et du corps de la constitution. Le préambule définit en général certain principes philosophique souvent d’inspirations généreuses. Exemple : notre constitution fait référence à la déclaration universelle de l’O.N.U de 1948 et à la charte africaine des Droits de l’homme et des peuples de 1981. Ces déclarations contrastes le contenu du corps de la constitution qui décrivent des règles obligatoires. Après plusieurs controverses doctrinales, le conseil constitutionnel français a conclut que le préambule a la même valeur juridique que le corps de la constitution. En Côte d’Ivoire il faut se référer aux travaux préparatoires à la constitution pour tirer de telles conclusions.

En outre, cette impression est corroborée par les déclarations du droit qui s’apparente au préambule mais qui sont énumérés dans le titre premier du corps de la constitution de l’an 2000. Pour apprécier donc la valeur de la norme constitutionnelle, il faut la rapporter au bloc de constitutionnalité (préambule et le corps de la constitution)

B- Les normes internationales

La constitution indique en ces articles 86 et 87 que « les traités internationaux sont supérieures aux lois internes sous condition du principe de réciprocité »

C- La loi et le règlement

1- Le domaine de la loi et du règlement

L’article 71 de la constitution énumère de façon presque limitative le domaine de la loi. Cela signifie que le parlement n’intervient pas dans tout le domaine de l’Etat. Le domaine restant comme l’indique l’article 72 est réservé à l’exécutif. Ce domaine est exclusivement réservé à ce dernier. C’est ainsi que c

Celui-ci prend des règlements autonome dans son domaine propre c'est-à-dire non soumit à la loi. Il est donc interdit au parlement d’intervenir dans le domaine de l’exécutif. Le non respect de cette décision entraîne l’irrecevabilité prononcé par le conseil constitutionnel.

L’exécutif intervient également dans le domaine du parlement en appliquant la loi. Par le biais des règlements dérivés ou règlement d’application.

En outre l’administration intervient dans le domaine de la loi par le biais d’ordonnances. L’ordonnance est la décision prise par l’exécutif dans un domaine de la loi après habilitation du parlement.

Pendant le délai fixé par loi d’habilitation les actes pris par l’exécutif ont valeur règlementaire. Après le délai, si le parlement ratifie l’ordonnance déposé par l’assemblée nationale, celle-ci prend alors une valeur législative. Si l’exécutif n’a pas déposé l’ordonnance à l’assemblée nationale, c’est caduc. Si l’exécutif ne se prononce pas l’ordonnance continue a toujours valeur règlement. Au surplus on peut évoquer les décisions prise dans le cadre de l’application de l’article 48.

Les décisions prises pendant ce temps dans le domaine législatif ont valeur de loi. Celles prises dans le domaine règlementaire ont valeur de règlement.

2- Les différentes catégories de loi

On distingue la loi ordinaire, la loi organique et la loi référendaire.

· La loi ordinaire est un texte prit par l’assemblée nationale dans la plupart des domaines du parlement selon la procédure ordinaire (majorité relative).

· La loi organique est celle qui organise les institutions et votée selon une procédure spéciale (Article 71 de la constitution).

· La loi référendaire est la décision qui vient directement du peuple à l’issu du référendum.

3- Les différentes catégories de règlement

Selon le critère organique on distingue, les règlements autonomes pris dans le domaine de l’exécutif, les règlements dérivés ou d’application, les ordonnances.

Dans ces règlements on note par ordre hiérarchique :

- Les décrets pris en conseil des ministres

- Les décrets simples

- L’arrêté du président de la république

- Arrêtés des préfets

- Arrêtés des maires

- Les circulaires

- Les directives

Selon le critère matériel, on distingue l’acte individuel et l’acte règlementaire qui a un caractère général et impersonnel.

Paragraphe 2 : les sources non écrites

A- La jurisprudence

En tant que source de droit elle est controversée. En effet, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le juge ne crée par le Droit, il ne fait que l’interpréter en vue de trancher un litige précis. Cela est d’autant plus vrai qu’il est interdit au juge de prononcer des arrêts de règlement (décisions ayant un caractère général et impersonnel).

En outre les décisions ne valent que pour le cas d’espace, c’est ce que l’on appelle la relativité de la chose jugée.

Cependant, dans la réalité le juge détient une fonction normative indiscutable. Cette fonction peut être envisagée à trois niveaux :

- La science herméneutique, c’est la science de l’interprétation du Droit. Le juge a une fonction d’interprétation de la loi. Dans cette fonction le juge confronte la loi qui a un caractère abstrait à la réalité des faits qui sont concret. C’est dans cette tâche qu’il lui arrive de créer le Droit. Cela est d’autant plus vrai que la loi est souvent obscure donc lorsque le juge qualifie ce qui est obscure, il ajoute quelque chose à cette loi.

- Le juge a une fonction de surveillance de la loi.

Le juge est obligé de trancher un litige sous peine de déni de justice. Or il est souvent confronté à l’insuffisance ou à la lacune des textes. En vue de trancher le litige il se trouve dans l’obligation de combler ce vide, dès lors il crée le Droit.

- Le juge a une fonction d’adaptation de la loi. Sous prétexte d’adapter la loi aux exigences du moment, le juge va à l’encontre de la loi.

B- Les principes généraux de Droit

Ce sont des règles jurisprudentielles que le juge dégage à travers ses considérants ou les dispositifs de ses arrêts à propos d’un litige. Ces règles sont à distinguer des principes fondamentaux dégagés par le juge constitutionnel français celles-ci ayant une valeur constitutionnelle. Les principes généraux apparaissent généralement comme des normes dégagées à partir des données juridiques préexistantes mais autonomes dans la mesure où le juge ne fait référence à aucun texte. Ces principes étant de création continue, il est impossible de dresser une liste définitive. On peut de façon succincte citer :

- le principe de droit commun de recours pour l’excès de pouvoir dans l’affaire Diby Yao George.

- Le principe de l’enrichissement sans cause dans l’affaire Jack Bourreley.

- Le principe de la non motivation des actes administratifs.

- Le principe de la non rétroactivité des actes administratifs (arrêt Comaran Africa line)

- Le principe du respect des droits de la défense (Affaire By Gilles)

- Le principe du respect des droits acquis ( Affaire Ody Yapi)

- Le principe de la responsabilité administrative (société centaure routier)

Quelle est la valeur des principes généraux de Droit ?

Selon René Chapus « les principes généraux ont une valeur infra législative et supra portée décrétale »

Toutefois comme le dit Chapus, « le juge n’a pas le pouvoir de définir la valeur des règles qu’il édicte. Il n’est maitre que de leur portée. » Il appartient alors à la doctrine de parachever cette œuvre en indiquant la valeur du principe général à la lumière des mentions du juge dans l’arrêt considéré. Cf René Chapus « de la valeur juridique des principes généraux du droit et autres règles jurisprudentielles du Droit administratif. Dalloz de 1986 page 99. ». Dès lors les principes généraux n’ont pas la même valeur puisque les mentions du juge peuvent être différentes selon les arrêts.

Section 3 : La portée principe de légalité

Ce principe est d’une portée significative. Dans ce sens où toute violation est sanctionnée. Mais malgré cette sanction ce principe comporte des limites.

Paragraphe 1 : la sanction du principe de légalité

La sanction du non respect de la légalité est constituée par la nullité de l’acte jugée illégal. Cette légalité est constatée dans le cadre du contrôle de la légalité.

N.B : dans le cadre du contrôle de légalité, l’acte peut être qualifié d’inexistant. Cf Doyen Wodié, « l’inexistence des actes juridiques unilatéraux en Droit administratif français. » A.J (actualité juridique 1969 page 76)

A- La nullité des actes administratifs.

L’acte illégal est sensé n’avoir jamais existé dans la mesure où il ne rempli pas les conditions posées par la loi pour être valide. L’acte sort donc de l’ordonnancement juridique. A cet effet, on dit qu’il y a nullité de l’acte.

B- Le contrôle de l’acte administratif ou contrôle de légalité

Cf chapitre 8 du cours sur le recours juridictionnel.

Paragraphe 2 : les limites du principe de légalité

Elles peuvent être envisagées à trois niveaux. D’abord on peut citer le pouvoir discrétionnaire de l’administration, ensuite les circonstances exceptionnelles et les actes insusceptible de recours.

A- Le pouvoir discrétionnaire de l’administration.

Il est opposé au pouvoir résultant de la compétence lié. Il y a compétence liée lorsque l’administration est tenue non seulement d’agir mais d’agir également dans un sens déterminé et cela lui est dicté par les textes. Au contraire il y a compétence discrétionnaire quand l’administration est libre non seulement d’agir mais également de déterminer le contenu de sa décision.

Ce pouvoir discrétionnaire est nécessité par l’insuffisance des textes. C’est l’exemple du pouvoir de sanction de l’administration en matière disciplinaire. En effet, la faute disciplinaire n’est pas définie. De plus il n’y a pas de corrélation entre la faute librement définie par l’administration et la sanction contrairement aux règles en vigueur en Droit pénal en vertu de la légalité des délits et peines. Le pouvoir discrétionnaire contrairement au pouvoir résultant de la compétence liée est difficilement contrôlé par le juge car son contrôle s’arrête à la légalité et ne va pas au delà. C’est ainsi que le juge ne se prononce pas sur le choix fait par l’administration de la mesure prise. Exemple : la note attribuée à un étudiant par un juge d’examen ou de concourt. (Court suprême chambre administrative 11 décembre 1970, demoiselle Autran). C’est également l’exemple d’une sanction infligée à un fonctionnaire par l’administration à propos de laquelle le juge se refuse à apprécier l’opportunité. A ce propos, le juge ne peut opérer qu’un contrôle minimum (vérifier seulement les règles de compétences, les règles de forme et de procédure, le but de l’acte ainsi que la matérialité des faits).

B- Les circonstances exceptionnelles

Les circonstances exceptionnelles permettent à l’administration de limiter la légalité. Celle-ci se transforme en une légalité d’exception. Ces circonstances exceptionnelles sont organisées par la loi d’une part et par la jurisprudence d’autres parts.

1- Les circonstances exceptionnelles organisées par la loi

a- L’état de crise

L’état de crise est organisé par l’article 48 de la constitution. Cette disposition permet au président de la république d’exercer une dictature temporaire en cumulant tous les pouvoirs en cas de menaces graves sur les institutions.

b- Etat de siège

L’état de siège est déclaré en conseil de ministre en cas de péril éminent pour la sécurité intérieure et extérieure de l’Etat. Il est organisé par les lois du 9 août 1949, du 03 avril 1878 rendues applicables en Côte d’Ivoire par le décret du 30 décembre 1916 et modifiées par la constitution ivoirienne. Au delà de quinze jours l’accord de l’assemblée nationale est nécessaire (article 74 de la constitution). Il a pour effet de transférer les pouvoirs de police aux autorités militaires et d’élargir considérablement les pouvoirs de police (perquisition de jours et de nuits, fermeture des salles de spectacle hautes, extension de pouvoir des juridictions militaires)

c- L’état d’urgence

Il est institué par la loi n° 59 231 du 07 novembre 1959. Il résulte d’un péril imminent résultant d’atteinte grave à l’ordre publique ou des évènements susceptibles d’entraver la bonne marche de l’économie. Il a pour effet d’étendre les pouvoirs de police des autorités civiles (ministre de l’intérieur, préfet). Il permet les perquisitions, la fermeture des salles de spectacles, les attroupements etc.).

d- La réquisition

La réquisition est organisée par la loi 63-4 su 17 janvier 1963 appliquée par le décret N° 63-48 du 09 février 1963. Cette loi autorise le gouvernement à requérir des personnes en vue d’assurer certains services. Le non respect de ces dispositions est susceptible d’entrainer une sanction pénale.

2- Les circonstances exceptionnelles consacrées par la jurisprudence

Le juge en vertu des circonstances exceptionnelles valide des actes de l’administration qui auraient pu être illégaux en tant ordinaire. A ce niveau le juge vérifie le caractère exceptionnel des circonstances. En outre, il vérifie l’impossibilité pour l’administration de respecter la légalité. Ces circonstances permettent à l’administration de modifier les règles de forme substantielles cf conseil d’Etat 28 juin 1918 Heyieres. « Conseil d’Etat 16 mai 1941 Courant R.D.P (revu de Droit public) 1941 page 542 ». C’est aussi l’exemple où les circonstances conduisent à limiter les règles de compétence « conseil d’Etat 7 janvier 1943 Lecoq R.D.P de 1944 page 341», « conseil d’Etat 16 mars 1948 Marion et autres. Dalloz : 1949 page 147 ». Enfin ces circonstances modifient les règles de fond. C'est-à-dire que certaines libertés peuvent être limitées. «Conseil d’Etat 28 février 1919 dame Don et Laurent ».

C- Les limites tenant aux les actes insusceptibles de recours pour excès de pouvoir.

Les actes qui ne peuvent être attaqués devant le juge sont :

- Les actes de gouvernement

- Les mesures d’ordre intérieur

1- Les actes de gouvernement

Les actes de gouvernement sont les actes qui sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir.

N.B : ce sont les actes qui étaient motivés par la « raison d’Etat », donc qui avait une forte connotation politique. Exemple : l’affaire prince Napoléon du 09 février 1875.

Actuellement le juge a essayé de limiter le contenu de ces actes. Actuellement ce sont des actes intervenus dans le rapport de l’exécutif avec le parlement et les actes revenus dans le cadre des relations internationales.

S’agissant des rapports avec le parlement, on peut citer, les décrets de promulgation de la loi avant la constitution de l’an 2000. On peut aussi citer la décision de mettre en œuvre l’article 48 de la constitution. On peut aussi citer le cadre de l’utilisation de l’article 43 de la constitution qui permet au président d’interroger le peuple pour se prononcer sur tout texte.

En ce qui concerne les relations internationales, on peut citer les cas de ratification ou approbation d’un accord international pour autant qu’ils ne sont pas détachable c'est-à-dire qu’on ne peut pas les extraire de leur contexte.

2- Les mesures d’ordre intérieure

Certaines mesures de l’administration prises dans le cadre de l’organisation interne de service sont considérées comme de faisant grief. Ces mesures concernent essentiellement les affectations, la fixation des emplois du temps ou les mesures de rétention pour les militaires. Ces mesures ne peuvent être attaquées devant le juge d’excès de pouvoir. Toutefois si ces mesures touchent au statut de l’agent ou porte atteinte à ses liberté, ces mesures peuvent être attaquées devant le juge.

Nous venons de voire le contenant de l’administration qui est l’organisation administrative et le cadre dans lequel l’administration doit œuvrer c‘est le principe légalité. Les deux chapitres qui vont suivre sont relatifs à la mission de l’administration.

Chapitre III : Le service public

Les fonctions de l’administration peuvent se caractériser d’une part, en une fonction normative ayant pour objet de prescrire, d’autoriser, d’interdire ou d’encadrer certaines activités privées et d’autres parts en une fonction de prestation par laquelle la collectivité publique fournie des bien et services.

Exemple : enseignements, soins aux malades

Ces deux fonctions sont étroitement liés car la prestation suppose l’édiction de norme afin d’encadrer l’activité considérée.

Mais dans un souci de clarté, il y a lieu de distinguer les deux types de fonctions :

- La mission de prestation qui appartient au service public

- La fonction normative liée à la police administrative. Le chapitre ne figure pas au programme du concours d’entrée à l’E.N.A

La mission de prestation au service public est soumise à des règles de droit public et se réalisent selon un mode de gestion.

Avant de développer ces points, il y a lieu de s’interroger sur la notion de service public.

Section 1 : Notion de service public

Le service public peut être compri comme une activité d’intérêt général exercé par l’administration ou entreprise sur le contrôle de celle-ci

Paragraphe 1 : le service public, une activité

Le service public peut être saisi sous un double aspect. En effet, on ppeut le définir de façon organique et matériel.

La définition organique est en rapport avec l’organe qui gère le service public. A cet effet, celui-ci est géré par l’administration. Il désigne un organisme ou un appareil administratif.

Exemple : l’université de Cocody, CHU de cocody

Mais cette définition est insuffisante ; c’est pourquoi on la complète par la définition matérielle.

Celle-ci vise l’activité exercée par l’organe .

Ce qui importe c’est le but visé par l’activité liée à l’intérêt général. Par rapport à cette définition, le service public peut être géré par des personnes privés ( organismes ou simples particuliers)

Paragraphe 2 : le service public, une activité d’intérêt général

Le service public a pou finalité, la satisfaction de l’intérêt général. C’est l’exemple des soins hospitaliers, de l’enseignement. Parfois l’intérêt général dépasse le critère de service public, car un certain nombre d’activités privées peuvent être qualifiées d’intérêt général.

Exemple : cliniques privés, garages privés.

Le critère retenu pour qualifier une activité d’intérêt général, réside dans l’intention de l’autorité administrative de qualifier telle ou telle activité à cet effet.

Par rapport à ce critère, on note que certaines activités d’intérêt général ne correspondent pas à des services publics. C’est l’exemple de la gestion des domaines privés des collectivités publiques ou les services du culte.

Des activités de service public peuvent être confiées à des organismes n’ayant aucun caractère administratif et constituant même des organismes de droit privé. Le service peut être géré par de simple particulier par le biais de concession de service public.

Le procédé de la concession permet à une collectivité publique de confier à un particulier la gestion d’un service public.

En dehors de la concession, des particuliers peuvent être chargés d’une mission de service public. C’est l’exemple des fonctions d’éducation, assistance sociale, les services culturels et de loisirs.

Paragraphe 3 : le service public, une activité exercée par l’administration ou sur le contrôle de celle-ci

De manière générale, l’administration se charge elle-même d’exercer l’activité d’intérêt général. C’est ce qu’on appelle le procédé de gestion en régie.

C’est l’exempple des directions des ministères qui gèrent les services publics (D.E.C.O.B)

Parfois, l’administration crée des organismes publics pour gérer le service public (Etablissent publics, université, E.N.A)

Dans certains cas, l’administration ne gère pas elle-même le service public. Celui-ci est souvent confié à des particuliers ; c’est l’exemplede la concession par laquelle l’administration confie à des particulier, la gestion d’un service public moyennant rémunération, c'est-à-dire imposée aux bénéficiaires.

Exemple : la gestion de l’électricité confiée à la C.I.E

Section 2 : le principe de fonctionnement du service public

Le service public fonctionne en étant guidé par quatre principes :

- Le principe de continuité

- Le principe de mutabilité

- Le principe d’égalité

- Le principe de neutralité

Ces règles appelées « lois du service public » ont été systématisées par Louis Roland.

Celles-ci s’appliquent à tous les services publics quels que soient leur nature.

Paragraphe 1 : Le principe de continuité

Ce principe indique que le service doit fonctionner de manière interrompue ; celui-ci a une valeur constitutionnelle (cf conseil constitutionnel français 25 juillet 1979, A.J de la même année page 46) ; cette valeur s’apprécie en Côte d’Ivoire dans l’économie générale des règles constitutionnelles notamment, les pouvoirs reconnus à l’exécutif pour la bonne marche des activités de l’Etat.

La conséquence de ce principe revêt trois formes :

- Il permet de limiter le droit de grève (loi de 1992 relative au droit de grève en Côte d’Ivoire).

- Le gouvernement a un pouvoir de réquisition (textes précis).

- Il permet à la personne publique d’obliger le cocontractant à assurer le fonctionnement régulier et continu du service public, même en cas d’évènement imprévisibles ou d’intervention de l’administration bouleversant les termes du contrat administratif (cf infra 6ème chapitre du cours).

Paragraphe 2 : le principe de mutabilité

Il signifie que le service public doit s’adapter de façon constante en fonction des exigences de l’intérêt général.

Par conséquent, les agents n’ont pas le droit acquis au maintien de leur statut, tout comme les usagers ne peuvent pas exiger le maintien du régime juridique en vigueur. (Conseil d’Etat 25 juin 1948, société du journal l’aurore, Dalloz de 1948 page 487)

En outre, les usagers peuvent demander à l’administration d’adapter les règlements relatifs à l’organisation du service public. (conseil d’Etat 10 juin 1930, Desbujol G.A page 47)

De la même manière l’administration peut exiger aux cocontractants d’adapter le service public qu’ils sont chargés d’exécuter.

Paragraphe 3 : le principe de l’égalité

Il découle de la constitution ivoirienne notamment le principe de l’égalité des citoyens devant la loi (article 30 de la constitution).

Ce principe permet :

· L’accès aux services publics ; (cour suprême de la chambre administrative du 08 avril 1971, N’guetta Bleouet)

· L’égalité de traitement au sein du service public.

Paragraphe 4 : principe de neutralité

En vertu de ce principe, l’intérêt général doit uniquement guider le fonctionnement du service public.

Il ne doit être tenu compte des croyances religieuses, idéologiques, politiques, philosophique de la race ou du sexe ou même de l’ethnie des usagers.

Ce principe rejoint le principe de l’égalité qui a une valeur constitutionnelle, il rejoint également le principe de laïcité.

Section 3 : les modes de gestion du service public

Le service public est géré soit par une personne publique, soit par une personne privée.

Paragraphe 1 : la gestion par la personne publique

La personne publique peut gérer elle-même le service public ou confier cette gestion à une personne publique spéciale : l’établissement public.

A- La gestion par la personne publique : la régie

Elle consiste pour l’administration à assurer elle-même la direction et le fonctionnement du service public.

Elle est généralement une régie directe.

Dans ce sas, l’administration engage ses propres ressources et recrute le personnel nécessaire pour ensuite passer des contrats avec les fournisseurs en vue de satisfaire l’intérêt général.

Exemple : service de direction des ministères

Les structures de cette gestion sont dépourvues de personnalité juridique.

B- La gestion par un organisme spéciale

Contrairement à la régie, l’établissement public est un service public doté de la personnalité juridique et de l’autonomie financière.

C’est le type de décentralisation technique, fonctionnelle à l’horizontale.

L’établissement public a été organisé par loi n° 80-1010 du 13 septembre 1980 fixant les règles générales relatives aux E.P.N et portant création de catégories d’établissements publics.

1- Notion d’établissement public

L’établissement public peut être défini comme une personne morale de Droit public gérant un service public.

C’est une personne morale dans la mesure où elle est dotée d’une personnalité juridique et de l’autonomie financière.

N.B : Il y a lieu de remarquer que la gestion d’un service public peut ne ps être liée à l’établissement public.

Exemples : les organismes qui sont qualifiées d’établissement publics, mais qui ne gèrent pas un service public, les établissements privés qui gèrent un service public.

L’établissement public est une personne publique dans la mesure où elle est distincte des personnes privées qui gère un service public (concessions). Cette qualité permet de distinct d’établissement d’utilité publique. Ceux-ci sont des organismes qui gèrent une activité privée à qui l’administration octroie la reconnaissance d’utilité publique, ce qui leur assure une certaine protection.

A la différence de l’établissement public, ils sont soumis au droit privé et ne dispose pas de prérogatives de puissance publique comme l’établissement publique. Conseil d’Etat 24 décembre 1937 De Labigne villeneuve. Dalloz de 1938 page 185.

2- Le régime juridique de l’établissement public

On relève deux types d’établissements publics :

- L’établissement public administratif (E.P.A)

- L’établissement public industriel et commercial (E.P.I.C)

Ces deux types d’établissement sont gouvernés par des règles communes d’une part et des règles particulières d’autres parts.

- Les règles communes sont liées à la qualité des personnes publiques.

- Ces deux types d’établissement disposent d’organes propres nommés par le pouvoir central à la différence des collectivités territoriale.

Ce sont le conseil de gestion dont les membres (de 8 à 12) sont nommés par décret en conseil des ministres. Cet organe a pour rôle principe de suivre la gestion de l’établissement. L’établissement est administré par un directeur nommé par décret en conseil des ministres sur proposition du conseil de gestion. Il assure la direction générale de l’établissement.

En outre, l’établissement public dispose d’un patrimoine, d’un régime financier et de prérogatives de droit public. Son personnel est composé de fonctionnaire et d’agents contractuels. Il est soumit aux règles de la comptabilité publique et à celle des marchés publiques.

Il bénéficie des lois du service public (égalité mutabilité, neutralité) et soumis au principe de la spécialité et au contrôle de tutelle. En ce qui concerne les règles particulières, la loi dit qu’en principe un établissement public administratif gère un service public administratif et un établissement public industriel et commercial gère un service public industriel commercial. Mais cela n’est pas toujours le cas. Mais on peut dégager quelques critères de distinction.

D’abord le critère de mode de financement. C’est ainsi qu’un établissement public administratif bénéficie de ressources constituées par des subventions et dotation du budget de l’Etat. Alors qu’un établissement public industriel à des ressources généralement constituées par le produit de ses activités.

Ensuite le critère de l’objet. En vertu de ce critère un E.P.A gère un service public qui n’est ni industriel ni commercial. L’E.P.A est donc définit de manière négative par rapport à l’E.P.I.

N.B : la classification des établissements publics nationaux en droit ivoirien ne reflète pas toujours ce mode de financement.

Par ailleurs les critères ne sont pas nécessaires en droit ivoirien car le législateur a simplifié le problème en dressant la liste des E.P.A et des E.P.I chaque année à l’annexe des droit de finance.

Au niveau du personnel, ceux des EPA bénéficient des mêmes traitements et indemnités que ceux accordées aux fonctionnaires et agents de l’Etat. Tandis que ceux des EPI bénéficient des indemnités particulières.

Au surplus, les EPI peuvent passer des contrats avec des personnes de droit étranger contrairement aux EPA.

Exemple :

EPA : SAMU – AIP – CROU – INFES – OISSU – CNDJ – OSER - ENA

EPI : CHU – ONI – Imprimeries Nationales etc.

Paragraphe 2 : la gestion par une personne privé : la concession de service public

La concession des services publics est le procédé par lequel une personne publique appelée autorité conséquentes confie à une personne privée appelée concessionnaire l’exploitation d’un service public moyennant rémunération perçut sur les usagers. Exemple : C.I.E, S.O.D.E.C.I

A- Nature juridique de la concession des services publics

La concession aune nature mixte. Elle est considérée comme un contrat administratif soumis à cet effet à un régime exorbitant de droit commun. La concession est constituée par certaines causes règlementaires qui peuvent faire l’objet de recours pour excès de pouvoirs.

L’intérêt de la distinction réside dans le fait que les clauses contractuelles ne peuvent faire l’objet de recours pour excès de pouvoir. En effet les litiges les concernant sont de la compétence du tribunal de première instance en premier ressort, de la compétence de la cour d’appel en second ressort et de la compétence de la chambre administrative de la cour suprême en cassation.

En outre, l’intérêt réside dans les clauses règlementaires qui peuvent être considérées comme des actes détachables du contrat et relevant directement du juge du recours pour excès de pouvoir.

B- Le régime juridique de la concession de service public

La concession du service public a un régime particulier. Ce particularisme concerne les droits et obligations du concessionnaire et les pouvoirs du concédant.

Concernant le concessionnaire, il bénéficie de certains privilèges. Il peut à cet effet se voire confier des prérogatives de puissance publique notamment le droit d’expropriation, servitude spéciale sur le domaine public.

En contrepartie, le concessionnaire est soumit à des obligations civiles telles que le respect général des règles de service public, le respect de la continuité du service public.

En cas d’illégalité, les usagers peuvent attaquer les actes du concessionnaire devant le juge de l’excès de pouvoir.

S’agissant du concédant, il dispose de pouvoir exorbitant de droit commun tout en respectant les droits du concessionnaire. Ce sont généralement :

- Le pouvoir de modification unilatéral du contrat

- Pouvoir de résiliation unilatéral

- Pouvoir de contrôle et de direction

- Pouvoir de sanction

Ces pouvoirs en cas de préjudices dans leur exercice entraîne une contrepartie financière pour le concessionnaire.

Chapitre IV : La police administrative

Elle est entendue du point de vue organique comme l’ensemble des personnels chargé du service public de la police.

Du point de vue matériel, elle peut être désignée comme l’activité consistant à prévenir les troubles ou à maintenir l’ordre public.

Section 1 : la finalité de la police administrative

La police administrative est destinée à prévenir les troubles à l’ordre public et l’activité de la police administrative est exercée exclusivement par l’administration.

Paragraphe 1 : la mission de prévention

La police administrative est destinée à assurer la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique.

Par sécurité publique, il faut entendre que l’administration doit prendre des mesures afin que la sécurité des personnes et des biens ne soient pas troublée. Exemple : prendre des mesures pour éviter des accidents.

Par tranquillité publique, il faut entendre que l’administration a l’obligation de maintenir le calme et la quiétude au sein des populations.

Exemple : interdictions de certaines manifestations ou sonorisations au bord des habitations ou des écoles.

Par salubrité publique il faut entendre la prise de mesure pour maintenir l’hygiène et la santé au sein des populations.

Exemple : Obligation de protéger les aliments vendus au bord des routes.

Cette mission de prévention se distingue de la mission de la police judiciaire.

En effet la police judiciaire intervient quant l’ordre public ese déjà troublée. Plus précisément quand l’infraction est déjà commise. Dès lors le but de la police judiciaire est de constater les infractions, rassembler les preuves, appréhender les auteurs et les livrer à la justice.

Mais cette distinction comporte des limites. Ces limites tiennent aux dédoublements fonctionnels de certaines autorités de police et la nature complexe de certaines opérations de police

Au niveau du dédoublement fonctionnel, il y a des autorités qui sont chargées exclusivement de fonction de police administrative. Exemple : le président de la république.

Par contre il existe des autorités qui sont exclusivement chargées des fonctions de police judiciaire. C’est le cas du procureur de la république. Il y a certaines autorités qui cumulent les préfets-maires.

Concernant la nature complexe de certaines opérations de police, des mesures de police visent à la fois d’empêcher le désordre et à le faire cesser, (Conseil d’Etat 24 juillet 1960 société FRAMPAR et société France édiction et publication.).

Cette complexité est surtout attesté par l’agent de police posté au carrefour pour régler la circulation et empêcher les engorgements ou à réprimer le non respect des règles, (Conseil d’Etat 25 juin 1951 Dame Auberge Dumont.).

Paragraphe 2 : l’ordre public

Il vise la tranquillité, la sécurité, la salubrité publique.

Cette trilogie traitant de la notion d’ordre public est étendue à d’autres notions telles que : la moralité publique, l’esthétique, les considérations d’ordre politique et économique.

Concernant la moralité publique, on peut citer :

- La protection des films contraires aux bonnes mœurs ou de nature à avoir l’influence pernicieuse sur la moralité publique (conseil d’Etat 18 décembre 1959 société des films lutétia)

- Le juge prend sa décision dans ce cas en tenant compte de la mentalité et des circonstances ambiantes pour censurer une interdiction de l’administration.

Au niveau de l’esthétique, l’autorité administrative peut interdire l’implantation de certains décors qui nuisent à l’embellissement de la cité.

Exemple : interdiction de l’abattage de certains arbres.

S’agissant de la dimension politique et économique, l’administration peut réquisitionner des personnes pour renforcer la protection de l’ordre public.

On peut ajouter pour finir la notion de respect de la dignité humaine (conseil d’Etat 1995 affaire commune Morsang-sur-Orge).

Paragraphe 3 : la compétence exclusive de l’administration

La police administrative est réservée exclusivement à l’administration. Par conséquent elle ne peut être cédée à une personne privée. Tout contrat dans ce sens est nul (conseil d’Etat 23 mai 1958 Castel Naudaly, conseil d’Etat 27 juin 1932 Amoudluz).

Section2 : les procédés de police

Les procédés nous amènent à distinguer d’abord les autorités de police avant d’analyser les questions de concours de police.

Paragraphe 1 : les autorités de police

On distingue deux types d’autorités de police : autorité de police générale et autorité de police spéciale

A- Autorité de police générale

La police générale est celle qui a pour but de maintenir l’ordre public à l’égard de toutes les actions des particuliers, comme celle exercée par le président de la république, le ministre chargé de la sécurité intérieur et des autorités locales (préfet, sous-préfet, maires)

1- Les pouvoir du président de la république

Le président en tant que détenteur exclusif du pouvoir exécutif peut prendre des règlements de police applicable à l’ensemble du territoire

2- Les pouvoirs du ministre chargé de la sécurité intérieur

Il est investit des pouvoirs se rapportant au maintien de l’ordre et à la sécurité intérieur et extérieur de l’Etat (sécurité public, de surveillance du territoire)

3- Les pouvoirs des autres autorités de police

Le préfet, le sous-préfet et le maire sont chargés de la police générale dans leur ressort respectif. A cet titre, ils peuvent prendre des arrêtés et des règlements de police afin d’organiser le maintien de l’ordre sur leur territoire respectif

B- Les autorités de police spéciale

A la différence de la police générale, celle-ci vise à règlement un domaine particulier ou une catégorie de personne bien déterminée. A ce niveau, les pouvoir de cette police sont plus étendus que celle de la police générale et donc des sanctions plus sévères. Ce sont des textes particuliers qui organisent cette police spéciale en déterminant les autorités compétentes à cet effet.

Il existe une diversité de ce type de police : la police des gares est confié au ministre chargé des transports, la police des débits de boissons, hôtels, salles de spectacles est confié au ministre chargé de l’intérieur.

C- Le règlement du conflit de compétence entre les différentes autorités de police.

La compétence de pouvoirs de police générale, spéciale ainsi que la superposition de pouvoir de police général du président de la république ou du préfet et du maire imposent de respecter quelques règles en vue du fonctionnement harmonieux de l’administration.

Les solutions varient selon que la concurrence se situe au niveau des autorités de police générale elles-mêmes ou entre les autorités de police spéciale entre elles.

1- Les autorités de police générale

Dans cette hypothèse, il existe une règle conforme au principe de la hiérarchie des normes qui veut que les règles édictées par les autorités supérieures priment sur celles édictées par les autorités inférieures.

Exemple : le maire ne peut déroger à une règle édictée par le président de la république. Cependant, l’autorité inférieure peut édicter des règles qui dérogent à celle de l’autorité supérieure à une double condition.

- Les règles de l’autorité inférieure doivent être plus sévère ;

- l’édiction de ces règles de l’autorité inférieure doit être rendue nécessaire par les circonstances locales. (Conseil d’Etat 07 juillet 1902 ; maire de Néris-les-Bains)

2- Les autorités de police générale et les autorités de police spéciale

Dans cette hypothèse, la même activité fait l’objet de règlement de deux types de police.

C’est l’exemple de règlement, des spectacles cinématographiques qui relèvent à la fois d’une autorité de police spéciale qui accorde le visa du film et d’une autorité de police générale qui est chargée du maintien de l’ordre, notamment la moralité publique.

Dans cette hypothèse, on envisage deux aspects :

- Lorsque les deux autorités interviennent dans des domaines différents de l’activité, elles peuvent intervenir de façon concurrente.

Dans ce cas les mesures prises par l’autorité de police générale (maire, doit être plus rigoureuse que celles prises par l’autorité supérieure de police spéciale (ministre) tout en respectant les circonstances locales.

- Lorsque les deux autorités interviennent dans le même domaine de l’activité, la concurrence n’existe plus et c’est l’autorité de police spéciale qui l’emporte.

3- Concurrence entre les autorités de police spéciale

Dans plusieurs domaines, les polices administratives se superposent et se concurrencent. En matière de construction, le permis de construire est accordé par l’autorité chargée de la construction et la police de la sécurité a pour compétence de veiller à l’ouverture au public.

Section 3 : le contrôle de l’adéquation des mesures de police à leur but

Le contrôle s’exerce sur les limites de la police administrative dans la mesure où la nécessité de ces mesures est la condition de leur légalité.

Mais, il convient d’ajouter que les autorités de police n’ont pas seulement une faculté d’agir mais une obligation d’agir lorsque certaines conditions sont réunies.

Paragraphe 1: les limites des pouvoirs de police

Dans la mesure ou les pouvoirs de police sont susceptibles de porter atteinte aux libertés publiques, (liberté de réunion, liberté du commerce et de l’industrie, liberté d’occasion), il est prévu des règles limitant les mesures prises par ces autorités.

Cette obligation peut être résumée dans la formule « la liberté est la règle, et la restriction de police, l’exception », les pouvoirs de police sont ainsi contrôlés à trois niveaux :

- Libertés définies

- Libertés non définies

- Interdiction de mesures générales et absolues

La liberté de réunion et d’association font l’objet d’une protection spéciale de la loi de même que la liberté de presse, d’association de culte et syndicale.

Ces libertés sont généralement garanties par la constitution ivoirienne et sont organisées par la loi. C’est l’exemple de la loi N° 60-315 du 21 /09 / 1960 relative aux associations qui dispose en son article 20 : « les associations de personnes peuvent se former librement sans autorisation préalable ». C’est le pendant de la loi française du 01 / 07 / 1901 relatives aux contrats d’association.

Cette protection spéciale de la loi amène le juge à contrôler de façon stricte le respect de ces dites libertés.

S’agissant de la liberté de réunion, le juge exige deux conditions cumulatives pour que l’interdiction soit légale :

- Menace de trouble grave à l’ordre public

- Absence de moyen efficaces ou insuffisance des forces de police pour maintenir l’ordre public. Conseil d’Etat 19 mai 1963 benjamin, conseil d’Etat 30 novembre 1956, Djibo Bakari, 19 juin 1953 Houphouët Boigny.

En ce qui concerne la liberté d’association le juge contrôle le respect de cette liberté par l’autorité de police en veillant à ce que l’administration ne substitue pas l’autorisation préalable au régime de la déclaration préalable, afin de refuser un récépissé aux intéressés.

C- Contrôle des libertés non définies

Ce sont celles prévues par la loi, mais non organisées par celle-ci.

C’est pourquoi, elle ne bénéficie pas de la même protection que les libertés définies.

Dans ce domaine, le juge reconnait de larges pouvoirs aux autorités de police.

On peut citer les spectacles, les films, les enregistrements sonores, les théâtres et manifestation sur la voie publique.

C’est ainsi que la projection de film est soumise à une autorisation préalable de l’autorité de police générale.

Les manifestations sur la voie publique bénéficient d’une protection soumise à un régime différent selon que la manifestation est traditionnelle ou non.

Les manifestations traditionnelles telles que les funérailles, bénéficient d’une présomption d’absence de trouble ; par conséquent elles ne peuvent être interdites qu’en cas de crainte d’un désordre grave sur la voie publique et non une entrave à la circulation. Conseil d’Etat 19 février 1909 Abbé olivier.

Quant aux manifestations non traditionnelles, kermesse, défilés, elles sont moins protégées, elles ne bénéficient pas de cette prévention. Chambre administrative Dembélé boa et Dembélé Langamenien contre le roi de M’pouto. Dans cet arrêt, le juge a considéré d’une part que les troubles n’étaient pas caractérisées par leur gravité d’une part et qu’il y a suffisamment de force de l’ordre d’autre part. Les deux conditions n’étaient donc pas réunies.

D- L’interdiction de mesures générales et absolues

Quelles que soient la gravité des troubles, le juge sanctionne l’interdiction de mesure à caractère générale et absolue. Les interdictions doivent être circonscrites dans le temps et dans l’espace.

Paragraphe 2 : l’obligation d’agir des autorités de police

Lorsque les autorités de police sont confrontées à une situation mettant en péril l’ordre public, elles ne sont pas seulement autorisées, mais tenues de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser ou prévenir les troubles à la sécurité, à la tranquillité ou à la salubrité publique.

Dès lors, l’autorité de police, notamment le maire, engage sa responsabilité ou celle de sa commune lorsqu’il ne prend pas las mesures nécessaires pour remédier au caractère dangereux d’une activité ou pour atténuer les nuisances sonores résultant de certaines activités.

Lorsque les mesures réglementaires nécessaires ont été adoptées, l’autorité de police est tenue d’en assurer l’application effective, en prenant toutes les mesures concrètes utiles à cette fin.

Cependant, l’inertie de l’administration ne sera sanctionnée que si la réalité et la gravité des menaces à l’ordre public sont démontrées.